原創丨縣域城投將走向何方？——在演化博弈中尋求均衡
前言：縣域城投作為區域發展的主要動力源和推動器，在過往十年縣域城鎮化高速發展過程中，起到了不可替代的作用，與此同時，也存留了大量債務和難以變現的“準公益資產”，2021迎來大規模換屆，新一屆黨政領導全新思維、全新思路，城市更新與產業發展雙輪驅動，資金依然是瓶頸所在，但如今的金融市場和城投現狀今非昔比，融資已是買方市場，在此時間端口，縣域城投將走向何方？筆者通過幾十個縣域城投深度調研，雖區域不同，但問題相似，監管與放權，行政與市場，分散與整合，依舊是縣域城投面臨的三大課題，通過某縣案例深度剖析，并提出解決思路，特撰此文，與城投同仁探討。
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完善國資監管體制與深化國企改革
協同發展的演化博弈模型
完善國資監管體制和國有企業改革作為一項系統性、整體性和協同性改革，兩者目標和方向具有一致性，新時期完善國資監管體制需要改革國資監管方式，推進國資監管向以“管資本”為主轉變，落實企業自主經營權，從而提升國有企業效率。由于國有資產所有權和控制權的分離，衍生出國資監管部門和城投公司之間的三層委托代理關系。第一層次為頂層為政治委托，即政府和國資部門的關系；中間層為行政委托，即國資部門、由國資部門授權進行國有資產投資和運營的城投公司和其子公司的關系；底層為經濟委托，由國資部門授權進行企業國有資產投資和運營的城投公司和其子公司的關系。鑒于各地方國資部門代政府行使出資人職能，城投公司同時履行集團和子公司管理職能，三層委托代理關系實際以國資部門和城投公司為核心，雙方決策行為相互影響和相互制約。
在國資國企改革進程中，基于國資部門和城投公司信息不對稱、不完全理性假設，博弈雙方不能確定“積極監管”或“消極監管”、“合規經營”或“違規經營”哪一個為最佳策略，國資部門和城投公司只能在國資國企改革實踐中分析自身收益，從而不斷調整監管或經營策略，使得自身收益最大化并促使博弈趨于穩定狀態。結合國資國企改革實踐，國資部門對城投公司的監管成本、城投公司合規經營的收益、城投公司違規經營后造成的國有資產損失、城投公司違規經營后受到的監管懲罰、城投公司違規經營所獲收益是影響國資國企改革博弈模型均衡狀態的關鍵因素，上述因素變化對穩定均衡策略產生不同影響。因此國資部門監管和城投公司經營的演化博弈模型如下：
當城投公司違規經營被發現而受到監管部門的處罰增大時，城投公司偏向于合規經營，導致國資部門在行為選擇時偏向消極監管；當國資部門監管成本提高時，隨著監管成本進一步增加，國資部門傾向于消極監管，城投公司偏向于違規經營；當城投公司違規經營未被查處所獲非正常收益增大時，城投公司多選擇違規經營，導致國資部門采取更為積極的監管措施，最終促使城投公司違規經營概率降到最初水平及以下。相對理性的城投公司對合規和違規經營的選擇主要取決于合規和違規之間成本和收益的差異，以及對風險的偏好。同樣作為相對理性的國有資產監管部門，其積極和消極監管依據也是監管預期效益和風險偏好。因此，城投公司因違規經營被監管所受懲罰程度直接制約其合規或違規的經營選擇；國資部門的監管成本直接影響國資部門實施監管的力度；城投公司因違規經營所獲收益大小對國資部門實施監管有機理作用，違規經營所獲收益越大，國有資產遭受損失的風險就越高，國資部門監管力度就越大。
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X縣國資國企改革博弈狀態
為貫徹落實《改革國有資本授權經營體制方案的通知》（國發〔2019〕9號）政策精神，X縣委 縣政府印發《關于全面加強縣屬國有企業監管的意見》、X縣委辦公室 縣政府辦公室《X縣縣屬國有企業監督管理辦法》為政策制定核心，并配套《X縣縣屬國有企業分層分類監管的實施意見》、《X縣縣屬國有企業重大事項核準備案實施細則（試行）》等政策文件，實行企業重大事項報告制度，逐步形成符合X縣發展現狀的國資監管、國企改革政策文件體系。
按照2021年5月X縣人民政府關于印發X縣屬國有企業整合工作方案的通知，根據縣委、縣政府工作安排，組建X縣投資發展集團（以下簡稱X縣城投集團），集團下設三類子公司，將各縣屬國有企業同意劃轉整合到三類子公司中。至此，X縣探索出以X縣城投集團為核心的“國資局——國有資本運營公司——投資企業”三級管理國資監管體系，形成了以國資監管機構為出資人，國有資本運營公司為中間層，國有企業為執行層的管理體系。
國資局由代表縣政府對X縣城投集團履行出資人職責并直接監管，依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，負責對經營性國有資產進行統一戰略規劃布局、統一國資預算編制、統一監督管理與考核，逐步實現全覆蓋監管；X縣城投集團的成立破解了國資局既充當場上國企出資人“運動員”又充當場下國企監管“教練員”的難題；城投公司投資企業則成為改革發展執行平臺。X縣國有資產監管和國企改革發展博弈模型構成要素主要包括兩個主體，即監管主體國資局和被監管主體X縣城投集團及其投資企業（因投資企業為執行主體，以下以X縣城投集團代稱），雙方圍繞放權和授權作出兩種策略選擇，即“積極或消極監管”、“合規或違規經營”。
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X縣國資國企改革主要問題
（一）未充分落實授權管理體制
從縣政府和國資局委托代理關系看，國資局按照規定對X縣城投集團涉及到需要報縣政府審批的重大事項履行報批手續。X縣國資局全名為X縣財政局（X縣政府國有資產監督管理局），國資局與財政局兩者之間存在密不可分的關系，作為行政機構的國資局盡管依法履行出資人職責，但多數文件下發執行力度不足，存在國資局職責內縣屬國有企業重大事項依然報批縣政府的情況。長此以往，國資局將無法聚焦國有資產保值增值目標，反而進入低成本消極監管的失衡博弈之中，國資監管職能難以有效發揮。
從國資局和X縣城投集團委托代理關系來看，國資局按照“誰出資、誰負責”的原則，以管資本為紐帶，以產權為基礎，對X縣城投集團履行出資人職責，不干預其自主經營權。X縣城投集團公司章程制定和修改、變更注冊資本、改變主營業務、投資設立子公司、重大資產處置等重大事項需上報國資局核準。國資局職能定位于加強國企行政監管，突出公共管理的特征，強調社會效益；而國資局又要承擔國有資產保值增資、國企管理、改革重組等經濟管理職能，保障經濟效益，二者職能重合造成的混亂導致國資局在執行政策、履行職能的復雜程度，遠遠高于其他公共領域行政管理工作，因此陷入國資監管孱弱、國企積極經營無力的非均衡狀態。
（二）未加快實施資產整合工作
X縣領導高瞻遠矚，充分認識到資產整合重組對城投公司提升信用級別、提高資產質量、增強盈利能力和強化償債能力的重要作用，于2021年5月X縣人民政府印發X縣縣屬國有企業整合工作方案，要求縣屬城市建設類、資本運營類、鄉村振興類等公司逐步統一劃轉整合到X縣城投集團。根據工作方案的責任分工及要求，X縣各部門要制定各自的實施方案，并按程序統籌開展整合與處置工作。在實際整合重組過程中，因資產整合工作涉及國資局、交通局、住建局等多個政府部門，以及X縣城市建設類、資產運營類、鄉村振興類等多個國有企業，資產重組整合進程較為緩慢。從政府層面來看，縣級政府層面缺乏強有力的領導協調機制。國資局與其他政府部門為平行關系，在缺乏領導協調機制的前提下，難以有效領導和組織開展資產整合重組工作。從國企層面來看，三類待劃轉國有企業多分散于政府各個部門，在缺乏強有力的領導協調機制情況下，各政府部門配合資產清查、資產評估的效率較為一般，一定程度上拉長資產整合重組工作戰線。
（三）未建立集團化發展架構
X縣城投集團于2021年5月注冊成立，緊密結合集團改革發展實際，解放思想、勇于創新，積極探索實踐中國特色現代企業制度，堅定“起步就要提速、開局就要爭先”發展信心和決心。從三層委托代理關系的底層經濟委托出發，就X縣城投集團內部管理來看，法人治理結構、組織和部門架構、薪酬制度等方面尚處于起步階段，內部管控機制尚未完善；就X縣城投集團和其投資子公司關系來看，X縣城投集團及其子公司均為獨立法人，實行自主經營、自負盈虧，因各子公司劃入X縣城投集團時間較短，X縣城投集團與各子公司之間屬松散型母子關系，非領導與被領導關系，集團化運行機制尚未完全建立。X縣城投集團亟需形成權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制，促進制度優勢更好轉化為治理效能。
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X縣國資國企改革經驗借鑒
（一）以權責清單理順國資監管體制
國資國企改革博弈模型均衡解說明，制度是協調好各個不同目標，避免各個主體目標之間的相互沖突的關鍵?；赬縣現有國資監管制度，為完善X縣國資監管體制，避免因制度漏斗導致監管失靈，城望集團以構建X縣國資局上報縣政府權責清單、X縣國資局履行出資人職責權責清單、X縣國資局授權企業經營管理三個層級權責清單為核心，從內容上進一步細化縣屬國企及一級子企業向國資局報告以及國資局上報政府的重大事項細則，明確界定縣政府、國資局核準事項以及企業自主經營管理的權責事項；從時間上制定限時辦結制，規定國資局核準或上報企業上報重大事項的辦理時限，國資局在限期辦結時間內未提出意見或建議的視為同意審批。限期辦結事項因特殊情況和原因應延長辦結時間的，須報經縣人民政府同意后按新定時限辦結。此外，國資國企改革博弈模型要求國資監管制度隨著甚至是超前于國企改革的深化而不斷完善，真正做到監管有據。
（二）以資產整合加快國有企業改革
國有企業作為國企改革博弈模型中重要的參與者之一，為實現博弈均衡、互利共贏，除完善監管體制以規范其“消極經營”行為外，政府如何為國企“合規經營”打造良好發展基礎是實現博弈均衡的關鍵，建立持續資產注入機制是保障城投公司“合規”經營的重要條件。為實現X縣資產重組整合提質增效，城望集團踐行“短期增總量、長期調結構”的資產整合理念，拒絕“撿到籃子里都是菜”。一方面，城望集團既看總量又看質量。在全面清查X縣國有資產、資源情況的基礎上，優先建議注入特許經營權、能夠產生經營收益的國有股權等優質資產，其次選擇一些權證不清的資產，遵循成熟一批，劃轉一批的原則，堅決剔除經營不善的國有股權等資產；另一方面，城望集團既看當前又看長遠。資產重組整合以做大、做實X縣城投集團現有資產，降低資產負債率，優化資產結構為目標，建立持續的資產注入機制，逐步形成X縣城投集團市場化經營、政府性支持相結合的發展方式。
（三）以現代企業制度規范國企發展
習近平總書記曾指出，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國企改革的方向，也必須一以貫之。以構建現代企業制度為核心，城望集團將抓住黨的領導與公司治理相結合這個關鍵，為X縣城投集團制定《黨委研究討論重大經營管理事項前置決策清單》，使黨的領導與公司治理精準嵌入、有機融合。將黨委會作為董事會、經理層重大事項決策的前置程序，先后編制黨建、公司治理、戰略投資融資、人力資源等7大類，近百項國有企業黨委會、董事會、監事會、經理層分級決策事項清單，實現責、權、利統一對等。由此X縣城投集團“黨董監經”各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡四位一體法人治理體系基本形成，決策民主、管理科學、職責明確、運轉高效的現代企業管理體系已基本嵌入公司高質量發展中。管理是有機組成、相互促進、協調運轉系統工程。在積極推進X縣城投集團治理能力現代化過程中，城望集團將進一步建立符合集團實際的管控體系，以制度建設為抓手，以優化流程體系為核心，在優化組織架構、完善法人治理結構的基礎上，大力推進“管理人員能上能下、員工能出能進、收入能增能減”，推動集團及子公司薪酬結構統一、薪酬項目統一，基本形成“差異化薪酬分配、市場化選人用人、柔性化招才引智”人才管理使用機制，為集團高質量發展提供強有力支撐支撐。