“這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代；這是一個信仰的時期，也是一個懷疑的時期；這是一個光明的季節，也是一個黑暗的季節；這是希望之春，也是絕望之冬……”這是查爾斯·狄更斯的《雙城記》的開頭，也是作者對全局的概括，這段話同樣適用于2024年風雨兼程的城投行業。時代滾滾向前，這是一個最壞的時代，城投恐囿于監管之梏，懼于守正創新的勇氣和手段；這是一個最好的時代，城投信步于轉型之途，市場化、產業化之路不斷潮涌，有望再辟高質量發展康莊大道。本文總結2024年城投行業十大關鍵詞：
1.信用脫鉤：“退平臺”和“市場化”是大勢所趨
2.地方化債：由“化債中發展”轉向“發展中化債”
3.產業轉型：從“城投”時代邁向“產投”時代
4.頂層設計：“十四五”規劃收官銜接“十五五”謀篇布局
5.數實融合：從大數據局到數據集團，“數據城投”跑步進場
6.國企改革：從70%到100%，確保2025年完成深化提升行動
7.城投融資：“335”門檻下的融資“波折”與“捷徑”
8.信用評級：信用視角下城投轉型發展的“變形記”
9.合規管理：新公司法下公司治理的內涵和外延
10.資本招商：從“筑巢引鳳”轉為“以資引鳳”
這是一個最壞的時代，城投作為城市發展重要抓手的定位和功能使得城投長期呈現低質量發展特征，疊加“一攬子化債政策”“名單制”等監管政策影響，導致融資難、還債難、管理難、轉型難，衍生出風險增大、債務偏重、活力不足、轉型緩慢等一系列問題。一攬子化債政策以來，在嚴控隱債新增、化解存量債務的政策框架下，名單內的城投償還利息壓力較大，名單外的部分城投新增融資難。據統計，目前城投融資渠道除政策化債資金（如專項債等）、金融化債工具（如銀行貸款、專項借款、政策性投放基金等金融工具）外，剩余融資渠道僅剩信用發債，“紅極一時”的融資租賃、信托融資、資管類融資等非標融資基本已“偃旗息鼓”。有機構人士表示“名單內融資焦慮或是為了生存，而名單外是為了發展，相對來看，名單內的融資焦慮會更大一些”。Wind數據顯示，截至2024年12月，城投發行票面利率仍高于5%的共計65只，“926會議”增量政策出臺后仍有一些區域仍發行高息債券“續命”。為獲得新增融資謀求發展，滿足各項監管政策要求，城投如何在政策夾縫中求市場化、產業化轉型生存，尤其是城投存量資產、資源盤活涉及的產業引入和項目策劃、包裝問題尤為迫切。從“一攬子化債”到“隱債置換”，化債主線貫穿2024年的城投行業。以35號文為核心的一系列化債政策出臺標志著新一輪化債工作開啟，2024年以來，“砸鍋賣鐵”、“勒緊褲腰帶過日子”、“千方百計盤活國有資產”等頻繁出現在各地政府工作報告中。當下“十萬億置換政策”接力“一攬子化債政策”。2024年末，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了近年來支持化債力度最大的舉措——增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務。按此安排，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，化債壓力大大減輕。在新一輪的債務置換下，弱資質區域的下沉平臺或將獲得更多隱債置換額度，但如何接得住、利用好一攬子化債政策，實現區域信用再造，有效降低綜合融資成本則考驗地方政府和城投的定力和魄力。國務院國資委此前表示，國有企業深化提升行動實施以來，國務院國資委與各地、各中央企業在加強科技創新、構建產業體系、服務國家安全、深化體制機制改革、全面加強黨的領導和黨的建設等方面，取得重要階段性成果。國有企業改革深化提升行動自2023年正式實施，按照計劃，2024年要確保完成70%以上的主體任務。國資國企布局優化調整作為國企改革的重點任務之一，據統計，由地方國企主導的并購重組案例涉及金額占比大幅提升至40.7%。然而，在大刀闊斧轉型進程中，部分城投過于聚焦于整合重組和業務擴張，忽視了管理端的改革發展，治理主體權責有待厘清、組織架構設計有待優化、部門崗位職責有待梳理、合規風險管控有待加強、優秀人才待遇跟不上等問題層出不窮，導致管理機制與轉型發展錯配，難以有效支撐改革轉型和高質量發展。黨的二十屆三中全會提出“加快地方融資平臺改革轉型的任務”后，“城投”換擋“產投”速度隨之加快。截至2024年末，約有200家城投更名為產投，全國新成立的國有企業中，名字或業務與產業相關的約有2000家，城投從城市綜合運營和服務商轉型為城市產業投資和發展商成為轉型破局的重要路徑。以隨州現代產投實業控股集團有限公司更名（以下簡稱“隨州產投集團”）為例，隨州產投集團目前正在朝產投類平臺深度轉型，更名的目的在于希望更加聚焦業務屬性，加強投資產業、服務產業、培育產業的能力，加快項目投資，實現“二次創業”。臨沂市國資委則在市國有企業改革深化提升暨黨的建設工作會議上強調要積極推動“城投變產投”，以項目為核心，強化自身造血能力，加大招商引資力度，加快新質產業園建設，壯大特色優勢產業。站在轉型升級的十字路口，不進則退，如何從依靠“土地財政”、大舉基建投資的傳統、粗放模式，轉向立足區域產業發展、注重運營管理的精細化發展模式，并避免數字轉型、表面轉型、激進轉型來實現“真”轉型？
二、這是一個最好的時代
這是一個最好的時代，習主席在2025年新年賀詞中說道，“夢雖遙，追則能達；愿雖艱，持則可圓。在中國式現代化的新征程上，每一個人都是主角，每一份付出都彌足珍貴，每一束光芒都熠熠生輝”，指明了把宏偉目標變成美好現實的路徑。城投面對涉灘之險、爬坡之艱、轉型之難，多少風雨兼程的艱難跋涉，多少矢志不渝的勇毅篤行，都將匯聚成新時代中國昂揚奮進的洪流。展望2025年，城投形式上“退平臺”和聲明“市場化經營主體”或將加速，實質上與地方政府信用解綁、轉型為市場化經營主體是大勢所趨。城投“退平臺”和“市場化”殊途同歸。從形式上看，城投“退平臺”主要為落實國家融資平臺轉型退出要求，通過國資委等政府網站或公司官網公告不再承擔政府融資職能，以區縣級平臺為主，僅有小部分為發債企業；城投“市場化”經營則主要在債券募集說明書中進行聲明和承諾，以AA+地市級平臺為主，具有較強的債券融資需求。從本質上看，一方面，城投“退平臺”和“市場化”均在隱性債務“遏增化存”的基調下，強調與地方政府信用“脫鉤”，通過業務轉型或壓降債務規模向市場傳遞良好發展預期，為拓寬融資渠道奠定基礎；另一方面，根據“150號文”，退平臺名單不晚于2027年6月末，城投“退平臺”和“市場化”都是新增發債的必要而非充分條件，并不能作為成功轉型的依據，能否發債仍需經過嚴格審批，城投著眼長期做到真轉型仍然是重中之重。（二）地方化債：由“化債中發展”轉向“發展中化債”展望2025年，本輪債務置換作為經濟結構調整、動能轉換的重要工具，反映出化債思路發生根本性轉變，即從應急處置轉向主動化解、從點狀排雷轉向整體除險、從防范風險轉向兼顧發展，結合專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備等增量財政政策，真正實現由“化債中發展”轉向“發展中化債”。基于城投市場化主體和政策性抓手雙重屬性，城投債務結構與效率、期限與資金流面臨錯配，付息償債壓力和業務資金流緊繃甚至斷裂并存。在堅持隱性債務“遏增化存”基本原則下，短期來看，預計地方政府和城投的發力點將從化債轉移到輕裝上陣謀發展、騰出空間惠民生上來；長期來看，推動在發展中解決債務問題才是破題關鍵。由近及遠，著眼未來，城投如何將外在政策推力轉化為內生發展動力，通過市場化轉型重塑業務結構和管理體系，提升市場化融資能力與可持續經營能力，打造“造血”功能依然是城投高質量發展的重中之重。這就要求城投緊抓“發展中化債”的機遇，積極盤活存量資產，協調貸款展期置換，保持再融資渠道暢通，尋找新的利潤增長點。展望2025年，探索由“城投”向“產投”轉型、由建設城市向產業賦能是適應新時代發展要求，實現高質量發展的重要途徑。城投產業化轉型短期內有利于突破名單制和發債指標限制，長期內有利于以產業發展為核心驅動力，通過資本運作、資源整合和專業化運營等手段，為城市經濟的持續發展注入新的動力。面向十五五，預計城投將作為產業發展助推器從“大投資”“大開發”轉向市場化、產業化運營，在“產業數字化”和“數字產業化”兩個方面持續與地方產業發展深度綁定。產業數字化方面，通過引入大數據等賦能城市開發、投資、建設、運營以及水利、環境等公共基礎設施傳統產業，實現“產業數字化”升級；數字產業化方面，聚焦新質生產力，圍繞數字經濟、新能源新材料、先進裝備制造、綠色低碳循環經濟等領域，推動產業結構優化升級。（四）頂層設計：“十四五”規劃收官銜接“十五五”謀篇布局展望2025年，是“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”（2026—2030年）謀篇布局之年，“十五五”規劃處于承上啟下的關鍵時期，做好“十五五”規劃意義重大、責任重大。大道至簡，實干為要，城望集團認為“十五五”規劃關鍵在于充分體現生存回歸產業、發展回歸利潤、機制回歸市場。一是生存要回歸產業。建議城投公司圍繞做強主業深化改革，進一步優化國有企業產業布局，在保持主業合理規模的基礎上，聚焦主責主業，優化產業布局，加強開放合作，做到有進有退、有所為有所不為。有序推動“一業一企、一企一業”，做精做深做強主業，堅決退出非主業、非優勢業務和低效無效資產，不斷提升核心競爭力。二是發展要回歸利潤。一方面，傳承不守舊，綜合244家市場化經營城投公司的市場化經營業務來看，可從房地產銷售開發、資產租賃、工程施工、貿易等經營性業務入手；另一方面，創新不忘本，在不踩“新增隱性債務”的紅線下，重塑土地整理開發、棚戶區改造、保障性住房建設、公用事業等傳統城投業務的模式，積極探索市場化經營模式，從傳統城投業務挖掘市場化收入來源，推動實現“城投類收入占比≤30%”。三是機制要回歸市場。建議城投公司增強市場意識、效益意識，瞄準行業先進，加快市場化轉型，建立有機互動、協同高效的運行機制。著力打造現代化企業，規范公司治理運行，深化三項制度改革，構建新型經營責任制，推動國有企業真正按市場化方式運營。在此基礎上著力抓好提質增效，向市場要效益，向管理要效益，向人才要效益，向創新要效益，努力實現質量更高、效益更好、結構更優的發展。（五）數實融合：從大數據局到數據集團，“數據城投”跑步進場展望2025年，數據場景挖掘方面，除公交、供暖、供水、交通等公共事業數據外，智慧停車、智慧醫療、智慧農業、文化旅游等領域有望成為城投數據資產入表的“掘金”高地；數據資產融資方面，除質押數據資產獲得貸款外，隨著數據資產在應用場景價值的挖掘和可預期的持續收益形成，未來數據資產融資渠道將進一步拓展。截至2024年末，全國數據資產融資規模為13.9億元，其中地方政府的平臺公司融資金額為7.5億元，占比53.63%，并且伴隨著地方政府大數據局建設熱潮，浙江、江蘇、江西、湖北等省均已組建省級數字產業主體。城投數據資產入表探索加速，公用事業、交通運輸、政務數據成為城投公司重點跑步進場領域。數據資產入表有助于城投公司從傳統的城市建設和運營模式向數字化、信息化轉型，這與當前推動的智慧城市和數字經濟發展戰略相契合。要求城投以促進城投公司數據資產“變現”為主線，以數據資產“入表”為核心，融合數據應用場景，從數據入表、數據產品交易、數據資產融資和數據賦能企業降本增效等角度探索城投公司的數據“變現”模式，積極推進數據資源化、資源產品化、產品資產化。讓沉睡在成本端的數據走向資產端，不僅是順應時代發展的需要，更是實現城投轉型和高質量發展的關鍵。（六）國企改革：從70%到100%，確保2025年完成深化提升行動展望2025年，是新一輪國有企業改革深化提升行動的收官之年，新一輪緊密圍繞中央經濟工作會議的國企改革方案將加速謀劃和出臺，下一步將持續聚焦重點難點，進一步健全企業科技創新體制機制，優化布局推動構建現代化產業體系，完善中國特色現代公司治理，深化市場化經營機制改革，完善國資國企管理監督體制機制。根據中央經濟工作會議關于高質量完成國有企業改革深化提升行動的重要部署，結合城投國企和市場雙重屬性，實施深化提升主要包括兩個方面：一方面功能使命性任務，包括優化國有經濟布局，更好促進現代化產業體系建設，強化重點領域保障，更好支撐國家戰略安全等；另一方面是體制機制性任務，包括圍繞主責主業進一步加大市場化整合重組力度，進一步完善中國特色國有企業現代公司治理和市場化運營機制等。（七）城投融資：“335”門檻下的融資“波折”與“捷徑”展望2025年，綜合考慮“一攬子化債”政策的持續性和穩定性，以及“發展中化債”相關政策的持續釋放，普通融資平臺或已“退平臺”但未實現“真轉型”的城投公司，其融資權限仍受較大限制。隨著城投融資監管政策邊際收緊，城投加快“退平臺”（退出政府融資平臺名單或不再承擔政府融資職能）和“市場化”（在債券募集書聲明自身轉型為“市場化經營主體”）進程。據統計，各地聲明“市場化經營主體”的城投公司作為轉型發展“排頭兵”，申報發行產業債的數量明顯增加，但是被認定為轉型成功而獲批發行產業債的相對較少。原因在于對“真轉型”的界定不一，例如轉型定位、造血能力、化債能力和資金平衡等，或未滿足發行產業債的相關條件（例如“335”指標）。考慮多數首發債主體并非近兩年新成立的主體，多采用在原發債平臺上架設新平臺作為母公司發債和在原發債平臺下重組一家新的發債主體模式，在“退平臺”趨勢下，實現退平臺但尚未轉型成功的城投，融資將較大依賴于“134”號文（強調地方政府在一定時期內，原則上不少于1年，仍有“退后管理”責任）等后續政策影響；實現退平臺且轉型成功的城投（產投），除所處區域大環境、資源稟賦、盈利能力等因素外，融資將更依賴自身信用實力。（八）信用評級：信用視角下城投轉型發展的“變形記”展望2025年，隨著從“一攬子化債”逐漸過渡到“隱債置換”，債務置換不僅有利于地方政府逐步緩釋償債壓力，也有利于優化城投公司的債務結構、縮小信用利差，城投公司提升主體信用評級有望迎來改善窗口期。從中長期來看，不同地區、不同資質的城投信用分化將更為顯著，高信用評級將更傾向于以產業為導向的“市場化企業”。2024年以來，地市級和區縣級城投公司對提升主體信用評級趨之若鶩，甚至部分區域采取“以市帶縣”的方式來打造高信用評級的主體。例如鄂爾多斯城投集團致力于打造“信用矩陣”，董事長李曉東接受采訪時表示，“我們通過組建國控集團來打造AAA評級，未來通過打造更多的AAA級和AA+級，來提升平臺的融資能力。”此外，部分地方政府和國有企業提出了明確的AA、AA+、AAA的評級目標。當前融資環境下，提升主體信用評級不僅是為了滿足發債要求，降低發債成本，更是修復區域信用和改善市場預期的重要手段。主體信用評級作為映照城投轉型發展成效的一面鏡子，本質上是轉型發展進程中的手段而非目的，這就要求城投公司以“真轉型”為目標，重構資產、業務、收入、利潤和管理體系，進一步提升市場化、實體化、規范化管理水平，避免出現“整而不合”、“集而不團”等“美化”報表現象。展望2025年，隨著修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新公司法”）正式實施，城投需結合自身的功能定位、主營業務、市場環境，尤其統籌結合國資監管要求，將新公司法的法律框架和一般性約束轉化為內部規章制度和治理機制，健全和完善具有中國特色的國有企業治理結構和體制機制。新公司法對于國家出資公司合規環境及合規要求產生重大影響。新《公司法》第177條規定：“國家出資公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度，加強內部合規管理。”從法律層面上對國有企業合規管理制度的體系建設與完善進行了規定，合規管理不再是有和無的問題，而是何時做和怎么做的問題。要求將合規管理深度融入公司治理結構，結合《中央企業合規管理辦法》及其他關于國企合規的要求，將合規管理嵌入業務工作全流程各環節，從完善黨組織前置決策研究機制、關注認繳出資額5年內繳足、職工參與公司治理、董事和高級管理人員責任強化、法定代表人權限規則、可在特定情形下不設監事會、兩會及經理層法定職責調整等方面逐步建立健全內部合規治理機制。展望2025年，根據二十屆三中全會決定中“深化投資審批制度改革，完善激發社會資本投資活力和促進投資落地機制，形成市場主導的有效投資內生增長機制”等要求，此前高度依賴政府稅收、獎補等政策的招商模式將進一步轉型升級，城投如何打好產業鏈招商、以商招商、資本招商“組合拳”對于招商引資至關重要。隨著國務院辦公廳《關于規范招商引資行為促進招商引資高質量發展若干措施的通知》（國辦發〔2024〕28號）以及國務院《公平競爭審查條例》（國令783號）落地實施，中央層面開始整頓地方招商引資中的無效“內卷式”招商，明確限制依靠“稅收優惠”、“獎補招商”、“土地招商”等形式的傳統招商模式。一方面，招商優惠政策開始整頓和轉變方向，甚至向前追溯追討已發放的補貼和稅收返還；另一方面，各地積極探索“資本招商”、“產業鏈招商”、“基金+園區+產業鏈”等模式，政府引導基金成為區縣招商的重要抓手。這意味著招商行為不再是單一的政府或國企行為，而是涉及地方政府、國有企業甚至是園區的市場化行為。要求城投公司從“筑巢引鳳”轉為“以資引鳳”，以企業的思維來理解企業、幫助企業、引入企業，例如濰坊金控集團“基金跟著項目走，對癥下藥，靶向投資”，形成適合自身的新招商引資機制和投資模式。
三、這是一個光明的季節，這是希望之春
2024年，城投行業在債務化解和轉型發展重壓下步履蹣跚，負重前行。世界潮流，浩浩蕩蕩，無論是深陷轉型發展囹圄的城投，還是逐步走上產業化、市場化經營正軌的城投，依舊前路漫漫，挑戰重重。經此數年，面對復雜嚴峻的外部環境，城投行業同樣展現出強大的韌性、潛力和活力。 審度時宜，慮定而動，天下無不可為之事。歷史從不等待一切猶豫者、觀望者、懈怠者、軟弱者。只有與歷史同步伐、與時代共命運的人，才能贏得光明的未來。2025年，城望集團也將繼續秉承“慎終如始則無敗事”的精神，勇立城投轉型發展的潮頭，把準“時”與“勢”，提升“質”與“效”，積極助推各地城投公司成為城市發展的建設者、公用事業的保障者、產業發展奮楫者、市場大潮的搏擊者。
