一文速覽丨從經營權到特許經營權：城投如何在合規中“玩轉”特許經營？
國家發改委官網最新發布第七批違背市場準入負面清單典型案例，云南楚雄州等地將新能源汽車充電樁授予相關國有企業經營管理，違規設置特許經營權準入壁壘，妨礙其他經營主體進入，引發市場關注。這一案例為新機制下特許經營項目的合規獲取再次敲響了警鐘。城投公司該如何在合規框架內，穩穩拿下特許經營權？
01 辨析：經營權 VS 特許經營權 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2024年第17號令）僅對特許經營模式做了定義，對特許經營權可以拓展理解為由特定授權主體（通常為政府部門或其授權機構）依法授予企業或其他組織在一定期限、一定區域內，從事特定公共基礎設施建設、公用事業運營并獲得收益的專有權利。 02 匹配：哪些經營權適用特許經營模式？
表2：特許經營權適用范圍政策一覽
屬于公共服務產品 特許經營會設置市場準入條件、限制市場主體數量，天然具有壟斷性和排他性，因此其必須具備法定且正當的職權來源與基礎 享有收費權，聚焦使用者付費 項目收益能夠覆蓋投資和運營成本，不增加地方政府隱性債務風險。付費機制考慮多種因素：（1）項目產出是否具有可計量特性；（2）收益的確定性和靈活性；（3）項目的可融資性；（4）項目當地經濟發展情況等。 不影響市場公平競爭 《公平競爭審查條例》明確要求政府在起草政策措施時，不得通過違法設置或者授予特許經營權，限制或者變相限制市場準入和退出。 03 實施：如何合規拿下特許經營權？
115號文明確新機制特許經營模式，優先選擇民營企業參與。《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（以下簡稱“編寫大綱”）更是規定地方所屬國有企業不得直接以特許經營者或投資人身份參與政府基礎設施項目。
曾引發熱議的平陰9.24億元“賣天”事件，是新機制下特許經營與低空經濟的首次結合。但這一嘗試從2024年11月5日招標、11月26日中標，到12月13日公告中止，僅存續一個多月便告終結。
城望研究院認為其失敗原因有二： 一是忽視資產屬性，將特許經營權單純視作無形資產在產權交易平臺公開拍賣，忽視了空域權屬屬于國家，單位和個人不得擅自轉讓和侵占； 二是違背特許經營者的基本條件，中標方山東金宇通用航空有限公司屬平陰縣屬國企，違背政策要求。
圖2：特許經營權合規獲取方式
案例：黃山旅游T1線一期工程特許經營項目 項目采用BOOT模式實施，特許經營期40年，由本級國企作為政府出資代表，與民營企業合作成立項目公司，通過使用者付費和政府投資支持實現盈利。 案例：沙井廠、二坑溪廠、九曲灣廠、吳圩二期廠等4個水質凈化廠及配套管網特許經營項目 該項目采用BOT模式，各子項目的特許經營期均為35年，中標公司為武漢天源環保股份有限公司（現更名為：武漢天源集團股份有限公司）。該公司（國有參股4.4%）作為民企以非聯合體形式中標35年期特許經營項目，對新機制的探索與實踐具有積極意義。
表4：支持民營企業參與的特許經營
新建（含改擴建）項目清單（2023年版）
3.層級錯配
根據《編寫大綱》，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東。意味著非本級項目地方國企可參與，非本級國企可參與其他層級項目。如市級政府可以將本級項目分散委托各區縣政府實施，由區縣實施機構招引市屬國企，從而實現地方對優質資產控制權的目的。
案例：溫州濱海凈水廠項目 項目采用BOT模式實施，區政府授權主管部門作為實施機構，實施機構通過競爭性磋商的方式選定特許經營者。項目通過設置特定條件將區縣級政府項目交由市級所屬國企實施，保留地方對優質資產的控制權。
（二）存量項目
圖3：TOT模式運作結構
案例：貴陽市觀山湖公園特許經營項目 該項目采用TOT模式，特許經營期限為11年。區政府通過公開招標的方式，將觀山湖公園特許經營權轉讓給區屬國有企業，負責公園的日常運營管理、設施維護、景觀提升等工作。
城投公司作為地方基礎設施建設和公共服務的重要力量，需要深刻理解新機制的政策導向，強化市場化運營能力提升供給效率與質量，方能在政策變革與市場競爭中站穩腳跟、行穩致遠。
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