案例分享

（一）財政重整的條件

財政重整的概念最早源于2016年10月27日由國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號，以下簡稱“預案”）。該預案是應對地方政府債務風險的重要制度安排，旨在建立健全快速響應、分類施策的應急處置機制，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。

根據《預案》，市縣政府出現以下情況之一時，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃：

1.一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出的10%；

2.專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出的10%。

此外，即便未達到上述比例，若市縣債務應急領導小組認為確有必要，也可決定啟動財政重整。

（二）財政重整的措施

財政重整計劃主要包括：（1）拓寬財源渠道；（2）優化支出結構；（3）處置政府資產；（4）申請省級救助；（5）加強預算審查；（6）改進財政管理。

按照《預案》要求，實施財政重整的地區，首先得壓縮開支，減少建設性支出，通過“緊衣縮食”將節省下來的資金用于還債，其次要處置國有資產，最后才是申請上級政府救助。

（三）財政重整不等于財政破產

財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計劃。

財政重整本質就是“壓減非剛性支出、償債優先”。財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或者大力壓減。

具體包括“壓縮基本建設支出”“壓縮政府公用經費”“控制人員福利開支”“清理補助補貼”“調整過高支出標準”“暫停土地收入政策性計提”等六個方面。此外，地方政府可以暫停財稅優惠政策，并通過處置政府資產、申請省級救助等方式增加償債資金來源。

鶴崗，與雞西、雙鴨山、七臺河并稱“黑龍江四大煤城”，是東北重要的老工業基地，典型的煤炭資源型城市。鶴崗“房價基礎，債務不基礎”的悖論，既是資源型城市轉型求生的縮影，也是地方財政風險的樣本。

（一）鶴崗房價“基礎”：人口流失與資源枯竭的雙重擠壓

鶴崗房價之低已成為全國典型案例。2025年9月數據顯示，其二手房均價僅為1983元/平方米，部分區域如東山區甚至低至1213元/平方米，新房均價也僅3096元/平方米，遠低于全國平均水平。這種“基礎款”房價的形成，根源在于結構性矛盾：人口持續外流、資源型經濟衰退和土地財政困境。

（二）鶴崗債務“不基礎”：財政重整與隱性風險的疊加困境

近年來，鶴崗成為全國首個財政重整的地級市，引發廣泛關注。與極低房價形成鮮明對比的是，鶴崗政府債務規模持續高企，債務風險已觸發財政重整機制。

2020年末，鶴崗市地方政府債務余額131.1億元。2020年鶴崗市國民經濟和社會發展統計公報顯示，鶴崗市全口徑財政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財政收入23億元，全口徑財政支出157.7億元。

從財政收支結構看，鶴崗全口徑財政收入不足40億元，財政自給率（收入覆蓋支出比例）尚不足25%，其余近75%的支出需依賴上級財政轉移支付才能填補。這意味著，盡管鶴崗的政府債務規模相較于國內許多地區實屬“小巫見大巫”，但其自身的債務償還能力卻幾乎為零。

2021年鶴崗成為全國首個實施財政重整的地級市，核心措施包括暫停公務員招聘、壓減非必要支出、處置政府資產等。

截至2024年底，鶴崗市全口徑政府債務余額為229.65億元，較2023年增長5.7%，其中市本級債務余額169.62億元，占全市債務總額的73.8%。這一數據反映出鶴崗債務規模仍在持續擴張，但增速較往年有所放緩（2023年債務增速為12.3%）。

鶴崗市財政重整的核心癥結在于其內生增長動力的持續衰竭。作為典型的資源型城市，鶴崗長期以來依賴煤炭產業，在經濟轉型與產業結構升級的宏觀背景下未能實現有效突破，導致傳統動能衰退、新動能培育不足，經濟運行陷入停滯甚至癱瘓狀態，無法依靠自身“造血”緩解財政壓力。

2021年以來，鶴崗圍繞“開源”和“節流”，主要通過以下方式推進財政重整：

（一）全力推動產業結構轉型與造血機制重建

積極爭取國家資源枯竭型城市轉移支付支持，培育非煤產業，布局綠色能源、生態農業、跨境商貿等新業態，增強經濟內生動力和稅收基礎。

（二）實施全面預算緊縮與支出結構優化

嚴格壓縮一般性支出和“三公”經費，大幅削減非急需非剛性項目。優化公共服務供給結構，提高財政資金使用績效，集中財力用于保基本民生、保工資、保運轉等必支領域。

（三）強化國有資產整合與閑置資源盤活

推進政府持有的經營性資產、股權以及閑置土地、房產等資源的處置變現，建立國有資本收益補充社保和財政的長期機制。

（四）規范地方政府債務管理

分類化解存量債務，通過置換、重組、市場化償還等方式減輕付息壓力，嚴格控制新增債務，建立風險預警和長效監管機制。

（五）向上爭取政策與資金支持

在自身努力基礎上，積極申請省級臨時救助和中央財政轉移支付，彌補基本財力缺口，避免發生系統性風險。

財政重整不僅是財政收支的技術性調整，更是倒逼地方政府加快轉型、改善治理的重要契機。鶴崗能否借此實現真正意義上的財政和城市再生，仍取決于其改革決心與行動效能。

為避免成為下一個需啟動財政重整的“鶴崗”，各地應增強憂患意識，堅持底線思維，多措并舉提升財政可持續性和抗風險能力，切實防范化解財政運行風險。

一要推動產業轉型，培育可持續財源。堅決擺脫對傳統單一資源或產業的路徑依賴，積極謀劃布局新興產業，推動經濟結構優化升級。著力改善營商環境，激發市場主體活力，構建多元支撐、抗風險能力強的現代財源體系，從根本上增強財政“造血”功能。

二要強化預算管理，落實過緊日子要求。堅持量入為出、精打細算，全面實施預算績效管理，堅決壓減非急需、非剛性支出，取消低效無效支出。嚴格規范津貼補貼政策，合理控制編外人員規模，優化財政支出結構，將有限財力用于保障基本民生和重點領域，切實提升財政資金使用效益。

三要規范政府舉債，嚴防債務風險。依法依規實施政府融資行為，堅決遏制新增隱性債務。建立健全跨部門聯合監管機制，對債務規模、結構和風險情況進行動態監測和預警。積極通過置換、重組等方式化解存量債務，穩妥降低債務利息負擔，守住不發生系統性風險的底線。

四要依法組織收入，杜絕亂罰款亂攤派。嚴格遵守稅收和非稅收入征管法律法規，不得向下級單位或市場主體下達不合理的收入考核指標。嚴禁為彌補收支缺口而采取運動式執法、集中清繳等違規方式增收，營造公平透明、法治規范的營商環境。

五要主動爭取支持，加強上下協同。在立足自身努力、挖掘內部潛力的基礎上，積極向上反映實際困難，依法合規申請轉移支付和專項扶持資金。主動加強與上級財政部門的溝通匯報，用足用好政策資源，但須摒棄“等靠要”思想，真正做到上下聯動、合力解難。

各地應汲取鶴崗等地的教訓，早預警、早應對，通過深化改革、強化管理、優化結構，全面提升財政運行質量和可持續發展能力，堅決避免陷入財政重整的被動局面。