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來源：自然資源部

　　第一條 （目的）

　　為全面指導本市城市更新活動開展，根據《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）要求，明確本市城市更新工作的指導思想、總體目標和重點任務，細化完善實施機制和保障措施，充分發揮市場主體組織、實施城市更新活動的作用，制定本指引。

　　第二條 （指導思想）

　　堅持以人民為中心的發展思想，以《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》為引領，踐行新發展理念，以推動高質量發展、創造高品質生活、實現高效能治理為目標導向，統籌實施城市更新行動，建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

　　第三條 （適用范圍）

　　本市建成區內開展的提升城市功能、優化空間結構、改善人居環境、塑造特色風貌等持續改善城市空間形態和功能的活動適用本指引。

　　第四條 （總體目標）

　　城市更新活動應當按照規劃引領、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則，實現以下目標：

　　（一）優化區域功能布局，推動產業轉型升級，提高城市能級與核心競爭力，促進創新發展。

　　（二）構建多元融合的“15分鐘社區生活圈”，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

　　（三）加強歷史文化保護和活化利用，塑造城市特色風貌，持續提升城市文化軟實力和城市魅力。

　　（四）完善公共服務設施和市政交通設施，提高城市服務水平，保障城市風險防控和安全運行，提升城市韌性。

　　第五條 （重點任務）

　　城市更新工作應當包括以下重點任務：

　　（一）堅持規劃引領，推動重點區域提升轉型。根據上海市國土空間總體規劃層次、單元規劃層次的相關要求，落實詳細規劃中明確的公共服務設施、市政交通設施、公共空間和文化風貌等要求；按照“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間戰略，推進國土空間近期規劃確定的城市更新重點區域行動任務。

　　（二）實現對象全覆蓋，分類開展城市更新行動。改善人居環境，積極推進老舊住房持續更新，完善配套設施，提升社區服務水平；促進存量產業用地轉型升級，推動土地高質量利用；全方位升級商務集聚區與傳統商圈，更好地承載全球城市核心功能；推進公共服務設施和市政交通設施提標改造，提高公共衛生與安全應急保障能力；促進保護建筑的持續修繕和活化利用；全面提升公共空間網絡與品質，推動各類附屬空間對外開放。鼓勵在各類更新活動中運用新材料、新技術。

　　（三）以公平公正公開為前提，最大程度激發市場活力。在既有儲備方式實施規劃的基礎上，針對區域更新建立“城市更新行動計劃-區域更新方案”的行動制度，推動區域整體更新；針對零星更新健全規則，指導零星更新實施。

　　第六條 （城市更新方式）

　　區域更新是針對需要整體提升轉型的區域，由更新統籌主體（以下簡稱統籌主體）按照規劃，統籌各利益主體更新意愿，達成共識，編制區域更新方案，組織實施城市更新。

　　零星更新主要針對有自主更新意愿的自有土地房屋，在符合整體規劃的前提下，編制項目更新方案，實施城市更新。

　　第七條 （市人民政府職責）

　　市人民政府成立城市更新領導小組，負責統籌、協調全市城市更新工作，研究、審議城市更新相關重大事項。

　　城市更新領導小組辦公室負責城市更新日常工作。

　　第八條 （市級部門職責）

　　市規劃資源部門負責本市區域更新、零星更新的管理工作，包括審查更新行動計劃后報市人民政府，審核更新方案中涉及控詳規劃優化的內容；負責制定更新行動計劃和更新方案編制的規則、城市更新規劃土地實施細則等配套文件；負責牽頭組建城市更新專家委員會（以下簡稱專家委員會）并開展相關工作。

　　市住房城鄉建設管理部門負責牽頭制定與城市更新活動相適應的消防、抗震、交通、市政配套等建設標準；負責研究制定舊住房更新、“城中村”改造、市場主體參與公有房屋城市更新等相關政策；負責組織各區推進相關實施工作。

　　市經濟信息化部門負責制定產業升級類城市更新相關行業配套政策；推動各區開展存量產業用地資源利用效率評價，利用差別化政策推進低效產業用地的城市更新；對產業升級類城市更新活動給予行業指導。

　　市商務部門負責制定商業商辦類城市更新相關行業配套政策；推動各區開展存量商業商辦用地資源利用效率評價；對商業商辦類以及生活物資保障設施的城市更新活動給予行業指導。

　　市交通、生態環境、綠化市容、水務、文化旅游、應急管理、民防、科技、民政等市政交通設施、公共服務設施相關部門負責梳理相應類型低效閑置用地與空間;制定城市更新相關行業配套政策；對相應類型城市更新活動給予行業指導。

　　市發展改革、財政、金融、稅務、國資等有關部門在各自職責范圍內，制定相關政策措施，協同開展城市更新相關工作。

　　第九條 （區和街鎮職責）

　　區人民政府（含作為市人民政府派出機構的特定地區管理委員會，下同）是推進本轄區城市更新工作的主體，負責細化制定區級城市更新相關政策文件和工作機制，包括統籌主體遴選、土地價款確定規則等內容；負責組織編制本轄區更新行動計劃、組織遴選統籌主體、組織認定更新方案。

　　區級部門按照市級部門職責分工,協同開展城市更新相關工作。

　　街道辦事處、鎮人民政府按照職責組織公眾參與城市更新活動，收集更新建議，配合推進城市更新項目實施。

　　第十條 （專家委員會）

　　專家委員會由規劃、房屋、土地、產業、建筑、交通、生態環境、城市安全、文史、社會、經濟和法律等方面的人士組成，具體組成辦法和工作規則由市規劃資源部門會同市住房城鄉建設管理部門制定。

　　專家委員會按照工作規則，為更新行動計劃、更新方案的決策提供咨詢意見。

　　第十一條   （信息系統）

　　本市依托“一網通辦”“一網統管”平臺，建立全市統一的城市更新信息系統。城市更新信息系統的功能主要包括：

　　（一）信息公布和收集，包括公布城市更新指引、相關政策標準技術文件、更新行動計劃、統籌主體遴選相關信息、更新方案、其他城市更新相關信息等；收集公眾的更新意愿、意見和建議等。

　　（二）監測監督，包括各區更新行動計劃的推進落實和項目進展的督查督辦與公眾監督。　　 

第二章 區域更新

　　
      第十二條   （區域更新的基本流程）

　　區域更新由區人民政府組織編制更新行動計劃，報市人民政府審定后，向社會公布；區人民政府遴選或者指定各更新區域的統籌主體，并賦予統籌主體相應職能；統籌主體組織編制區域更新方案，報區人民政府認定后，組織實施。

　　第十三條   （更新行動計劃的編制）

　　區人民政府應當根據各級國土空間規劃與國民經濟和社會發展規劃，結合本轄區實際情況和開展的城市體檢評估報告意見建議，對需要實施區域更新的，組織編制更新行動計劃，劃示更新區域，并針對各更新區域，明確規劃設計條件、統籌主體的確定方式等內容。

　　（一）更新區域的劃示

　　更新區域應當根據區域情況和更新需要予以劃示，兼顧保民生和促發展的要求，綜合考慮規劃實施情況和專業主管部門的意見。

　　更新區域一般涉及多個物業權利人，原則上不小于一個街坊。

　　（二）更新區域的規劃設計條件

　　更新區域的規劃設計條件應當符合各級國土空間規劃，充分銜接相關專項規劃的管理要求，包括區域更新目標，開發強度、高度分區等要求，可預留彈性；以及公共服務設施、市政交通設施、公共空間、歷史風貌保護等底線要求。

　　（三）統籌主體的確定方式

　　統籌主體的確定方式有公開遴選和指定兩種。公開遴選統籌主體的，應當通過“公開招標”、“競爭性談判”等方式開展。屬于歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政交通設施整體提升等情形的，市、區人民政府可以指定統籌主體。

　　第十四條   （更新行動計劃的聽取意見和評審）

　　更新行動計劃的編制，應當廣泛聽取各單位和個人的更新建議。

　　更新行動計劃編制過程中，區人民政府應當組織聽取市、區相關部門意見，并組織專家委員會專家進行評審。

　　第十五條   （更新行動計劃的審定和發布）

　　區人民政府應當將更新行動計劃報市規劃資源部門；市規劃資源部門會同市住房城鄉建設管理等部門審查后，報市人民政府審定。

　　經審定的更新行動計劃應當通過城市更新信息系統向社會公布。區人民政府應當做好社會推介、解讀與咨詢工作。

　　更新行動計劃對規劃設計條件、統籌主體的確定方式等主要內容調整的，應當依照第十四條、第十五條規定，履行相關程序。

　　第十六條   （統籌主體的確定）

　　更新行動計劃發布后，區人民政府應當根據更新行動計劃確定統籌主體。以公開遴選方式確定的，區人民政府應當發布遴選公告，物業權利人和市場主體均可報名參加遴選。以指定方式確定的，應當通過區政府常務會議等形式集體決策確定。

　　統籌主體確定后，統籌主體應當與區人民政府簽署區域更新統籌實施協議，協議中應當明確統籌主體權利和義務、區域更新方案編制完成時限等內容。

　　第十七條   （區域更新方案的編制）

　　統籌主體應當按照更新行動計劃及統籌實施協議的要求，形成區域更新方案。區域更新方案主要包括規劃實施方案、利益平衡方案和全生命周期管理清單。

　　（一）規劃實施方案包括土地使用、開發強度、空間管制、道路交通等系統的開發指標。規劃實施方案編制過程中可以按需開展城市設計、公共服務設施、交通影響評價等專題研究。

　　（二）利益平衡方案包括產權歸集或者合作的具體措施，各城市更新項目的土地利用方式、實施主體、實施時序、資金籌措與使用安排等，以及規劃實施方案中確定的公共要素的建設實施要求。

　　（三）全生命周期管理清單包括運營維護管理、項目績效、物業持有等要求。

　　第十八條   （區域更新方案的意見征詢與評審）

　　區域更新方案編制過程中，統籌主體應當與區域范圍內相關物業權利人進行充分協商，并聽取相關專業主管部門、利害關系人意見，組織專家委員會專家評審。

　　市、區相關部門應當加強對統籌主體編制區域更新方案的指導。

　　第十九條   （區域更新方案的認定與公布）

　　統籌主體報送區域更新方案時，應當附具物業權利人、專業主管部門、利害關系人和專家意見的采納情況。

　　區域更新方案由區規劃資源部門接收，報區人民政府認定并明確有效期。涉及已批控詳規劃優化的，區域更新方案經認定前，規劃實施方案應當取得市規劃資源部門意見。

　　區域更新方案經認定后，應當經城市更新信息系統向社會公布。

　　區域更新方案經認定后不得隨意調整。確需調整的，應當依照第十八條、第十九條規定，履行相關程序。

　　第二十條   （區域更新方案與控詳規劃的關系）

　　區域更新方案涉及控詳規劃優化的，由控詳規劃組織編制主體會商統籌主體，依據更新方案中的規劃實施方案，同步編制控詳規劃成果，按規定開展控詳規劃優化相關工作。

　　第二十一條    （區域更新方案的實施）

　　區域更新方案經認定后，統籌主體應當有序組織開展產權歸集、土地前期準備等工作，配合完成規劃優化和土地供應，落實城市更新項目開發時序，優先落實公共要素建設。

　　區域更新方案中明確的各城市更新項目的實施主體，應當在統籌主體的協調下，根據認定的區域更新方案予以實施。

　　第二十二條    （跨行政區的區域更新）

　　涉及跨行政區的區域更新，參照上述規定，經市人民政府指定，由市規劃資源部門或者區人民政府組織編制更新行動計劃，報市人民政府審定后，確定統籌主體。統籌主體編制區域更新方案后，由更新行動計劃編制主體組織更新方案認定。

第三章 零星更新

　　第二十三條    （零星更新的基本流程）

　　零星更新是基于物業權利人的意愿，由物業權利人或者市場主體（以下統稱“申請人”），向區規劃資源部門申請相關基本信息；編制項目更新方案報區人民政府，經區人民政府認定后，實施城市更新。

　　第二十四條    （零星更新項目的信息申請）

　　申請人可以向區規劃資源部門申請相關基本信息，包括規劃信息、地籍信息、城市更新支持政策等。區規劃資源部門結合相關情況予以回復。

　　第二十五條    （項目更新方案的編制）

　　申請人應當編制項目更新方案。項目更新方案主要包括實施主體、規劃實施方案和全生命周期管理清單。

　　第二十六條    （項目更新方案的認定與公布）

　　申請人報送項目更新方案時，涉及聯合體或者市場主體作為實施主體的，應當附具與原權利人的合作協議、房地產權益轉讓協議或者合作意向材料。

　　項目更新方案由區規劃資源部門接收，報區人民政府認定并明確有效期。涉及已批控詳規劃優化的，項目更新方案經認定前，規劃實施方案應當取得市規劃資源部門意見。

　　項目更新方案經認定后，應當通過城市更新信息系統向社會公布。

　　第二十七條    （項目更新方案的實施）

　　項目更新方案涉及控詳規劃優化的，控詳規劃組織編制主體應當同步形成控詳規劃成果，開展控詳規劃優化相關工作。

　　項目更新方案經認定后不得隨意調整。確需調整的，應當依照第二十六條規定，履行相關程序。

　　零星更新項目實施主體根據認定的項目更新方案予以實施。

第四章 保障措施

　　第二十八條    （總體要求）

　　市、區人民政府及其有關部門應當完善城市更新政策措施，深化制度創新和管理創新，形成政策合力，支持和保障城市更新。

　　第二十九條    （規劃保障）

　　區域更新在優先保障系統性公共要素的前提下，可以按照規劃統籌開發指標與公共要素要求。

　　零星更新可以以提供公共要素為前提，按照規定，采取轉變用地性質、按照比例增加經營性物業建筑量、提高建筑高度等鼓勵措施。對于實現地區功能品質提升有重大貢獻的零星項目，可以探索在區人民政府與實施主體協商土地、經濟、招商、建設等其他條件的基礎上，合理確定規劃指標。

　　第三十條   （用地保障）

　　根據城市更新項目具體情況，通過收儲、收回再供應方式實施的，供應土地采用招標、拍賣、掛牌、協議出讓以及劃撥等方式。按照法律規定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地。

　　城市更新涉及歷史風貌保護和重點產業區域調整轉型等情形的，可以組合供應土地。城市更新項目周邊的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”等零星土地，不具備獨立開發條件的，可以采取擴大用地的方式整體開發。物業權利人利用自有土地實施城市更新的，對于規劃保留地塊，在原用地范圍內，按照原用途對建筑物進行改建、拆除重建并不超過原登記合法建筑面積的，無需辦理用地手續，直接辦理建設相關手續。

　　城市更新項目通過收儲、收回再供應實施的，按照相關要求評估土地價款；通過存量補地價方式實施涉及補繳土地價款的，應當按照新、舊土地使用條件，委托土地評估機構進行市場評估，并經區人民政府集體決策后確定。市場評估中可綜合考慮土地前期開發成本、移交類公共要素成本等，區人民政府集體決策可綜合考慮相關產業政策、土地利用情況、公共要素貢獻等因素。

　　對于市場主體通過與物業權利人簽訂協議方式受讓房地產權益的，在更新方案經認定后，可以由原權利人和實施主體共同申請將更新方案作為不動產權利有關事項記載于不動產登記簿。實施主體辦理存量補地價后，可以申請首次登記，同步注銷原產權和記載事項。

　　城市更新項目以拆除重建和改建、擴建方式實施的，可以按照相應土地用途和利用情況，依法重新設定土地使用期限。

　　第三十一條    （標準保障）

　　按照環境改善和整體功能提升的原則，因歷史風貌保護、舊住房更新、重點產業區域轉型需要，可以由相關部門另行制定有關建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標準或者管理要求。

　　歷史風貌區保護規劃范圍內的建設活動，應當符合消防等有關技術標準和規范要求。確因歷史風貌保護需要，無法達到規定標準和規范要求的，應當在不降低現有保護狀況的前提下，經風貌保護專家委員會論證后，由相關管理部門和市規劃資源部門協商制定保護方案。

　　舊住房的改建、擴建活動，應當確保消防安全，確因舊住房改建、擴建需要，無法達到標準和規范要求的，應當在不降低現有消防條件的前提下，由實施主體制定相應的防火安全保障方案，經專家論證后，由消防部門會同市房屋管理部門予以認定。

　　第三十二條    （資金保障）

　　區人民政府應當安排資金，對舊住房更新、“城中村”改造等涉及民生保障以及其他涉及公共利益的城市更新項目予以支持，市級按照規定給予相應的資金補助；鼓勵通過發行地方政府債券等方式，籌集改造資金。

　　城市更新按照存量補地價方式補繳的土地出讓金，在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區統籌安排，用于城市更新和市政交通等設施建設。

　　市住房城鄉建設管理部門會同相關部門，建立全市統一的市政基礎設施維護及資金保障機制，推進市政基礎設施全生命周期智慧化運營和管理。

　　市、區人民政府應當保障組織開展更新行動計劃制定、統籌主體遴選等城市更新實施工作經費。

　　第三十三條    （金融支持）

　　鼓勵設立城市更新基金，支持各類城市更新活動開展。

　　鼓勵政策性、商業性銀行通過產品創新、專項運維、專項管理等，加大對城市更新的信貸支持。

　　鼓勵國有銀行、社會資本等創新低效用地盤活投融資機制。

　　第三十四條    （稅費政策）

　　城市更新項目可以依法享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策。具體細化措施由發展改革和稅務部門另行制定。

　　第三十五條    （產業轉型升級引導）

　　規劃為產業用地的城市更新項目，應當按照產業用地高質量利用相關規定實施，完善產業績效、土地退出等全生命周期管理要求。

　　區人民政府應當在資源利用效率評價結果的基礎上，會同各部門分級實施相應的能源、規劃、土地、財政等政策，促進產業用地高效配置；應當綜合采取各類措施對低效產業用地實施“一地一策”分類處置。鼓勵通過協議轉讓、物業置換、園區平臺回購、節余土地分割轉讓和節余房屋租賃等方式，盤活低效產業用地。

　　其他行業主管部門可以參照產業用地，推進相應存量用地資源利用效率評價工作，推動低效用地的更新盤活。

　　第三十六條    （加強公有房屋管理）

　　本市對優秀歷史建筑、花園住宅類公有房屋承租權歸集加強管理。經市人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集優秀歷史建筑、花園住宅類公有房屋承租權，實施城市更新。

　　經區人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集除優秀歷史建筑、花園住宅類以外的公有房屋承租權，實施城市更新。

　　市場主體參與歸集公有房屋承租權的具體管理辦法由市房屋管理部門另行制定。

　　公有房屋出租人可以通過有償回購承租權、房屋置換等方式，歸集公有房屋承租權，實施城市更新。

　　第三十七條    （改革國企土地資產管理與考核機制）

　　國有企業土地權利人應當帶頭承擔國家、本市重點功能區開發任務，實施自主更新。

　　國有企業應當積極向市場釋放存量土地，促進存量資產盤活。

　　國資部門應當建立健全與國有企業參與城市更新活動相適應的國有資產監督管理與考核機制，將存量低效用地城市更新工作納入國有企業考核評價范疇。

　　第三十八條    （社區規劃師）

　　結合社區規劃師制度的建立，推動社區規劃師全過程參與城市更新，發揮社區規劃師在城市更新過程中的技術咨詢服務、引導公眾參與、政策和方案宣講解讀等作用，促進公眾與政府部門、城市更新相關主體的溝通，推動多方協商、共建共治。　　

第五章 監督管理

　　第三十九條    （全生命周期管理）

　　本市對城市更新項目實行全生命周期管理。市、區人民政府應當組織規劃資源、住房城鄉建設管理、經濟信息化、商務、交通、綠化市容等部門，綜合考慮產業功能、區域配套、公共服務等因素，在更新方案中明確城市更新項目功能、改造方式、建設計劃、運營維護管理、項目績效、物業自持比例、持有年限、節能環保和公共要素建設等全生命周期管理要求。

　　市、區人民政府應當將明確的全生命周期管理清單納入城市更新信息系統，通過信息共享、協同監管，實現城市更新項目的全生命周期管理。有關部門應當按照“誰提出、誰負責、誰監管”的原則，對全生命周期管理清單落實情況進行評定并納入城市更新信息系統，依法實施監督。

　　城市更新項目涉及用地手續辦理的，應當將土地全生命周期管理要求納入建設用地使用權合同或者劃撥決定書。

　　第四十條   （時效管理）

　　統籌主體應當按照統籌實施協議中明確的區域更新方案編制完成時限，完成區域更新方案編制和報送。未能按時報送的，應當依約向區人民政府申請延期。在批準的延期時限內仍不能完成的，統籌主體資格依約失效。

　　實施主體應當按照更新方案的有效期推進實施。未能按照規定時間實施的，應當按照申報程序向區人民政府申請延期。在批準的延期時限內仍不能完成的，更新方案失效。

　　第四十一條    （公共要素運營監督管理）

　　除更新方案另有規定外，公共要素應當與城市更新項目同步實施。

　　有公共開放要求的上述設施，相關部門應當對設施的運營管理情況予以監管，確保公共開放要求的落實，促進其管理和服務水平的提升。

第六章 附則

　　第四十二條    （施行日期）

　　本指引自2022年11月21日起施行。