專項債用作資本金 比例遠低于25%紅線， 地方政府為何躊躇？
專項債可作項目資本金是投融資領域的重大創新。去年9月的國務院常務會議指出，以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。今年4月該比例提升至25%。但從實際情況看，專項債作資本金比例并不高。
據中信證券統計，1-8月專項債用作資本金的項目共631個，涉及項目資本金共1974億元。專項債用作項目資本金占同期專項債總規模的8.58%，距離25%的占比上限仍有一定差距。
21世紀經濟報道記者多方采訪地方財政相關人士了解到，其原因在于：一方面監管部門對專項債作資本金的項目要求較高，一些地方符合條件的項目并不多；另一方面，專項債用于項目資本金的實操相對復雜，而今年申報專項債時間較短，部分地區放棄專項債作資本金的探索。
中金公司首席固收分析師陳健恒表示，在外部疫情對經濟的巨大沖擊下，財政收入吃緊，通過突破專項債資金的用途和償還要求限制，專項債具備更大的杠桿放大效應。但從實際落地情況來看，專項債可作資本金的政策利用度并不太高，因此撬動作用低于預期。
國家統計局數據顯示，1-7月基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比下降1.0%，降幅比1-6月份收窄1.7個百分點，但增速仍處于負值區間。
鐵路建設領域使用較多
專項債于2015年首度發行，當年發行1000億元。2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億元、8000億元，2018年首度超過1萬億元，2019年擴張到2.15萬億元，今年發行規模驟增至3.75萬億元。專項債的大規模發行及使用對穩投資、穩經濟起到了重要作用。
為提升專項債對投資的拉動作用、減輕地方政府的資本金壓力，去年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。去年9月的國常會指出，以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。
21世紀經濟報道今年3月獨家報道，今年該比例可進一步提升至25%。另據記者了解，這一政策主要是鼓勵地方將專項債作為資本金，但并非硬性要求。
從實際情況看，專項債作資本金比例并不高。據中信證券統計，1-8月專項債用作資本金項目共631個，涉及項目資本金共1974億元，占同期專項債總規模的8.58%，遠低于25%的比例。
“對于專項債用作項目資本金，各省都有自己的理解、想法及操作路徑。有的比較看重，有的比較佛系。”北京地區某從事專項債業務的咨詢公司高管表示。
據中信證券統計，從用作項目資本金的專項債占全部新增專項債比例來看，山東、貴州、廣東三省占比較高，分別達到16.12%、12.15%和11.05%。而安徽、西藏和內蒙古等地占比不足1%。
從專項債用作資本金支持的領域來看，目前支持項目數和金額最多的是鐵路建設領域，其規模占所有專項債用作資本金總規模的比例達50%。其次是收費公路、軌道交通、機場建設等交通基礎設施建設領域。
前述咨詢公司高管分析稱，鐵路、高速公路這兩類項目省里好統籌，發行專項債作資本金也符合要求。未來專項債作資本金的項目中，預計各地應該主要會用于鐵路、公路或者機場港口等大基建項目，零散的項目會較少。
符合使用條件的項目稀缺
為何專項債用作資本金的比例較低？
西部某省財政廳債務處人士直言，專項債作資本金的項目要求是有一定收益的公益性項目，這與PPP項目要求有重疊，這類項目有的已通過 PPP的形式開工。此外，公益性項目有收益的不多，融資平衡方案也不好做，因此專項債作項目資本金的案例并不多。
記者采訪相關人士了解到，其原因主要在于：一方面監管部門對專項債作資本金的項目要求較高，一些地方符合條件的項目并不多。另一方面，專項債用于項目資本金后，實操相對復雜。
根據相關文件，利用專項債券作為資本金項目主要為國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目等領域，且需要滿足項目收益償還專項債券本息后仍有專項收入。
“專項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目。”江浙地區某地市債務辦人士表示。
中國財政科學研究院金融研究中心副研究員龍小燕表示，很多專項債項目收益有限，僅靠項目收益難以覆蓋融資成本。一些項目又多分布在基層市縣財力較為薄弱地區，在嚴格控制地方政府新增隱性債務的背景下，各級政府對專項債券項目及其融資加強了通盤、全周期考慮，增強了風險與責任意識，項目推進較為謹慎。
此外，實操相對復雜也是重要原因。前述江浙地區地市債務辦人士表示，專項債券用于項目資本金，大多會形成“專項債券+市場化融資”的模式。這意味著項目收入需兼有政府性基金收入和專項收入，同時項目收入要實行分賬管理，實際操作比較麻煩。“這類項目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過市場化融資也沒多大問題。何必通過專項債+貸款的方式融資？工作周期太長。”
中部省份某區縣財政局債務辦人士介紹，目前該縣還沒有專項債作資本金的項目上報。“用專項債作項目資本金，相應會形成‘債貸組合’的融資結構，還得去跟銀行確定貸款，但上報項目是有時間限制的，而今年申報專項債的時間較短，時間來不及。”
龍小燕表示，有些銀行擔憂：專項債作為資本金的項目在還款時，償還銀行貸款不具有優先權，即首先需償還專項債券本息，然后才考慮償還銀行貸款。“專項債項目收益本來就不高，若先扣除專項債的本息后，即使還可以利用專項收入進行還款，但銀行到底能收回多少貸款具有不確定性，因此銀行對償貸風險存在擔憂。”
對此，龍小燕建議，金融機構是推動專項債作為資本金項目的重要力量。應重視金融機構關切，調動金融機構積極性，消減金融機構后顧之憂，促進推動市場化融資支持穩投資、穩增長大局。