來源：麗莎聞道
2024年1月1日，為更好發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算的功能作用，國務院印發(fā)《關(guān)于進一步完善國有資本經(jīng)營預算制度的意見》（以下簡稱《意見》）。《麗莎聞道》梳理《意見》的要點內(nèi)容和相關(guān)解讀。整理了國有資本經(jīng)營預算的相關(guān)制度規(guī)定，并對比分析了《意見》的主要特點。《關(guān)于進一步完善國有資本經(jīng)營預算制度的意見》的要點內(nèi)容和相關(guān)解讀如下：
意見對國有資本經(jīng)營預算進行了定義和定性：
國有資本經(jīng)營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分，是企業(yè)國有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，是落實國家戰(zhàn)略、增強政府宏觀調(diào)控能力、推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要力量。解讀：國有資本經(jīng)營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經(jīng)營預算制度的核心是調(diào)整國家和國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，是實現(xiàn)國有資本經(jīng)營管理戰(zhàn)略目標的重要手段。國有資本經(jīng)營預算應按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并按一定比例安排資金調(diào)入一般公共預算，用于保障和改善民生等。
意見提出了國有資本經(jīng)營預算制度的“六項總體要求”：
意見對建設國有資本經(jīng)營預算制度提出了三個方面的具體內(nèi)容：
解讀：國有資本經(jīng)營預算包括以下支出和收入：1.收入預算包括本級國有資本經(jīng)營預算收入、上級轉(zhuǎn)移支付收入、下級上解收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入等。2.支出預算包括本級國有資本經(jīng)營預算支出、對下級轉(zhuǎn)移支付支出、調(diào)出資金、上解上級支出等。
在完善國有資本收益上交機制方面，有以下幾個要點：
- 擴大國有資本經(jīng)營預算覆蓋范圍。政府授權(quán)的機構(gòu)（部門）等履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)），應按規(guī)定上交國有資本收益，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。國有資本收益包括：國有獨資企業(yè)和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入。
- 健全國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交機制。國有獨資企業(yè)和國有獨資公司以年度歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎，依法扣除以前年度未彌補虧損、提取的法定公積金等后，按一定比例計算上交收益。各級政府要根據(jù)行業(yè)、企業(yè)類型等，完善國有獨資企業(yè)和國有獨資公司上交收益比例分類分檔規(guī)則，健全動態(tài)調(diào)整機制。
- 優(yōu)化國有控股、參股企業(yè)國有股收益上交機制。政府授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)（部門）以及有關(guān)黨政機關(guān)和事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱出資人單位）研究提出國有控股、參股企業(yè)利潤分配意見時，應當統(tǒng)籌考慮國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整總體要求，企業(yè)所處行業(yè)特點、發(fā)展階段、財務狀況、發(fā)展規(guī)劃以及其他股東意見等，所提意見的利潤分配原則上不低于同類國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交水平。出資人單位應督促國有控股企業(yè)依法及時制定利潤分配方案，股東（大）會審議決定上年利潤分配方案的時間原則上不晚于當年9月底，利潤分配方案通過后，企業(yè)應及時按規(guī)定上交國有股股息紅利。
- 加強國有資本經(jīng)營預算收入管理。上年結(jié)余資金應一并納入收入預算編制范圍。要確保利潤數(shù)據(jù)真實可靠，及時足額申報和上交收益，按照政策規(guī)定免交收益的應當零申報。規(guī)范完善國有資本收益上交渠道和方式。劃轉(zhuǎn)充實社保基金的國有資本，其收益不納入國有資本經(jīng)營預算管理。
解讀：國有資本經(jīng)營預算收入包括依照法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定應當納入國有資本經(jīng)營預算的國有獨資企業(yè)和國有獨資公司按照規(guī)定上繳國家的利潤收入、從國有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入和其他收入。
在提升國有資本經(jīng)營預算支出效能方面，有以下幾個要點：
- 增強對國家重大戰(zhàn)略任務的財力保障，強化資本金注入，提高資金配置效率，更好發(fā)揮對重要行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用。
- 重點用于落實黨中央、國務院決策部署，保障國家戰(zhàn)略、安全等需要，支持國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對下級政府特定事項的轉(zhuǎn)移支付等。
- 要強化支出預算審核和管理，堅持政策導向，區(qū)分輕重緩急，提升資金安排使用的科學性、有效性和精準性。
- 資本性支出應及時按程序用于增加資本金，嚴格執(zhí)行企業(yè)增資有關(guān)規(guī)定，落實國有資本權(quán)益，資金注入后形成國家股權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)，由企業(yè)按規(guī)定方向和用途統(tǒng)籌使用，一般無需層層注資，確需收回的依法履行減資程序。
- 費用性支出要嚴格按規(guī)定使用，結(jié)余資金主動交回財政。
解讀：國有資本經(jīng)營預算支出包括資本性支出、費用性支出、向一般公共預算調(diào)出資金等轉(zhuǎn)移性支出和其他支出。
- 建立對重大支出政策的事前績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監(jiān)控，加強績效評價和結(jié)果應用。
- 探索開展國有資本經(jīng)營預算整體績效評價，重點關(guān)注落實國家戰(zhàn)略情況、支出結(jié)構(gòu)、政策效果等。
在完善國有資本經(jīng)營預算管理工作方面，有以下幾個要點：
《關(guān)于進一步完善國有資本經(jīng)營預算制度的意見》（以下簡稱《意見》）的主要特點
1、擴大實施范圍。對比前期出臺文件，國有資本經(jīng)營預算從一級企業(yè)集團層面，到中央企業(yè)及財政部出資企業(yè)層面。中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍逐步擴大，中央企業(yè)國有資本收益收取比例逐步提高，地方國有資本經(jīng)營預算編制工作也穩(wěn)步推進。此次《意見》中國有資本經(jīng)營預算進一步擴大覆蓋面，上交國有資本收益包括：國有獨資企業(yè)和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入。2、強化功能作用。國有資本經(jīng)營預算支出主要包括國有企業(yè)資本性支出、費用性支出，以及通過調(diào)入一般公共預算用于保障和改善民生。此次《意見》強調(diào)了國有資本經(jīng)營預算支持方向和重點要聚焦黨和國家的重大戰(zhàn)略決策，集中力量辦大事，推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，更好服務構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展。3、健全收支管理。收入預算要根據(jù)企業(yè)年度盈利情況和國有資本收益收取政策等合理測算，完善國有獨資企業(yè)和國有獨資公司上交收益比例分類分檔規(guī)則，健全動態(tài)調(diào)整機制。國有控股、參股企業(yè)所處行業(yè)特點、發(fā)展階段、財務狀況、發(fā)展規(guī)劃以及其他股東意見等，所提意見的利潤分配原則上不低于同類國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交水平。上年結(jié)余資金應一并納入收入預算編制范圍。納入國有資本經(jīng)營預算覆蓋范圍的企業(yè)，要確保利潤數(shù)據(jù)真實可靠，及時足額申報和上交收益，按照政策規(guī)定免交收益的應當零申報。規(guī)范完善國有資本收益上交渠道和方式。劃轉(zhuǎn)充實社保基金的國有資本，其收益不納入國有資本經(jīng)營預算管理。堅持預算法定，嚴格預算執(zhí)行管理，強化預算剛性約束，各項收支行為均要依法依規(guī)進行。4、提升資金效能。國有資本經(jīng)營預算要實施績效管理，建立對重大支出政策的事前績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監(jiān)控，加強績效評價和結(jié)果應用。探索開展國有資本經(jīng)營預算整體績效評價。科學設立績效目標，積極開展績效評價，重點關(guān)注貫徹國家戰(zhàn)略、收益上繳、支出結(jié)構(gòu)、使用效果等情況，杜絕資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等現(xiàn)象，不斷提升預算資金配置效率、使用效益。發(fā)揮好國有資本經(jīng)營預算的各項功能和作用。
國有資本經(jīng)營預算的其他制度規(guī)定
一、《國務院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》（國發(fā)〔2007〕26號）國有資本經(jīng)營預算的收入是指各級人民政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)，下同）上交的國有資本收益，主要包括：1.國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤。2.國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息。3.企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)（含國有股份）轉(zhuǎn)讓收入。4.國有獨資企業(yè)清算收入（扣除清算費用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）。1.資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。2.費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。國有資本經(jīng)營預算收入由財政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)收取、組織上交。企業(yè)按規(guī)定應上交的國有資本收益，應及時、足額直接上交財政。國有資本經(jīng)營預算資金支出，由企業(yè)在經(jīng)批準的預算范圍內(nèi)提出申請，報經(jīng)財政部門審核后，按照財政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定，直接撥付使用單位。使用單位應當按照規(guī)定用途使用、管理預算資金，并依法接受監(jiān)督。財政部門的主要職責是：負責制（修）訂國有資本經(jīng)營預算的各項管理制度、預算編制辦法和預算收支科目；編制國有資本經(jīng)營預算草案；編制國有資本經(jīng)營預算收支月報，報告國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況；匯總編報國有資本經(jīng)營決算；會同有關(guān)部門制定企業(yè)國有資本收益收取辦法；收取企業(yè)國有資本收益。財政部負責審核和匯總編制全國國有資本經(jīng)營預、決算草案。各預算單位的主要職責是：負責研究制訂本單位國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施，參與制訂國有資本經(jīng)營預算有關(guān)管理制度；提出本單位年度國有資本經(jīng)營預算建議草案；組織和監(jiān)督本單位國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行；編報本單位年度國有資本經(jīng)營決算草案；負責組織所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)上交國有資本收益。二、《中央國有資本經(jīng)營預算管理暫行辦法》（財預〔2016〕6號）中央國有資本經(jīng)營預算包括納入中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍的中央部門及其監(jiān)管（所屬）的中央企業(yè)，以及直接向財政部報送國有資本經(jīng)營預算的中央企業(yè)。直接向財政部報送國有資本經(jīng)營預算的中央企業(yè)包括中國煙草總公司、中國鐵路總公司、中國郵政集團公司，國務院及其授權(quán)機構(gòu)代表國家履行出資人職責的國有獨資、國有控股、國有參股金融企業(yè)（含中國投資有限責任公司）等。中央國有資本經(jīng)營預算收入是中央部門及中央企業(yè)上交，并納入國有資本經(jīng)營預算管理的國有資本收益，主要包括：1.國有獨資企業(yè)按照規(guī)定應當上交國家的利潤；2.國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息收入；3.國有產(chǎn)權(quán)（含國有股份）轉(zhuǎn)讓收入；4.國有獨資企業(yè)清算收入（扣除清算費用），國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）；中央國有資本經(jīng)營預算支出應當服務于國家戰(zhàn)略目標，除調(diào)入一般公共預算和補充全國社會保障基金外，主要用于以下用途：1.解決國有企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本支出；2.關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域國家資本注入，包括重點提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全，保持國家對金融業(yè)控制力，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題；中央國有資本經(jīng)營預算按年度編制，并按照國家宏觀政策及《國務院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）等要求，編制中期中央國有資本經(jīng)營預算收支規(guī)劃。中央國有資本經(jīng)營預算收入由財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處負責具體收繳，中央部門負責組織監(jiān)管（所屬）中央企業(yè)上交。中央企業(yè)按規(guī)定應上交的國有資本收益，應當及時、足額上交中央財政。任何部門和單位不得擅自減免中央國有資本經(jīng)營預算收入。三、《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）意見提出要構(gòu)建全方位預算績效管理格局，實施政府預算績效管理，將各級政府收支預算全面納入績效管理，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置，增強財政可持續(xù)性；實施部門和單位預算績效管理，將部門和單位預算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平；實施政策和項目預算績效管理，將政策和項目全面納入績效管理，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，并對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整機制。意見要求建立全過程預算績效管理鏈條，建立績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監(jiān)控，并開展績效評價和結(jié)果應用。還要完善全覆蓋預算績效管理體系，各級政府將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理。不僅如此，意見還明確硬化預算績效管理約束，財政部要完善績效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效、無效必問責。四、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算支出執(zhí)行監(jiān)督管理暫行辦法》的通知（國資發(fā)資本規(guī)[2019]92號)國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國資委）履行出資人職責企業(yè)（以下簡稱中央企業(yè)），按照資本預算管理要求，規(guī)范管理和使用資本預算資金，組織實施資本預算支持事項的過程。根據(jù)資本預算資金的性質(zhì)，對中央企業(yè)資本預算執(zhí)行進行分類管理，包括資本性預算、費用性預算和其他支出預算。中央企業(yè)應當按照下列要求規(guī)范管理和使用資本預算資金，確保資金安全，實現(xiàn)績效目標，維護國有資本權(quán)益：2.企業(yè)編制的資本預算執(zhí)行計劃；3.企業(yè)內(nèi)部控制制度的規(guī)定；4.資本預算資金使用調(diào)整的規(guī)定；中央企業(yè)收到的資本性預算資金屬于國家資本金，企業(yè)應當按照有關(guān)規(guī)定做好賬務處理、國有產(chǎn)權(quán)變更登記等工作，及時落實國有資本權(quán)益。1.國有獨資公司收到資本性預算資金后，應當及時計入實收資本。在一個會計年度內(nèi)多次收到資本性預算資金的，可暫作資本公積，原則上應當在會計年度結(jié)束前轉(zhuǎn)增實收資本。2.股權(quán)多元化公司收到資本性預算資金后，可暫作資本公積，并明確屬于國家資本金，在發(fā)生股權(quán)變動調(diào)整時落實國有資本權(quán)益。中央企業(yè)通過子企業(yè)實施資本預算支持事項，采取向?qū)嵤┲黧w子企業(yè)增資方式使用資本預算資金的，應當及時落實國有資本權(quán)益。涉及股權(quán)多元化子企業(yè)暫無增資計劃的，可列作委托貸款（期限一般不超過3年），在具備條件時及時轉(zhuǎn)為股權(quán)投資。對于資本預算批復明確具體投資、建設項目的支持資金，中央企業(yè)不得用于其他項目投資或委托理財?shù)蓉攧招酝顿Y。在資本預算資金撥付以前，企業(yè)已經(jīng)籌集資金投入資本預算支持項目，經(jīng)董事會或相關(guān)決策機構(gòu)批準可以置換企業(yè)籌集資金。中央企業(yè)對資本預算安排的費用性預算資金，應當按照相關(guān)專項資金管理的政策、辦法規(guī)范使用。除資本預算批復或有關(guān)規(guī)定中明確可由集團統(tǒng)籌使用的以外，應當根據(jù)專項工作進展和資金使用計劃及時將預算資金撥付到資金使用單位。中央企業(yè)費用性預算支持事項組織完成后，按照規(guī)定需要進行清算的，中央企業(yè)應當聘請中介機構(gòu)對費用性預算資金使用情況進行清算。資本預算安排的費用性預算資金，在專項任務完成并組織清算后，實際支出小于預算安排的，應當清理為結(jié)余資金。專項任務未完成且未使用的預算資金，符合相關(guān)規(guī)定的可結(jié)轉(zhuǎn)至下年度繼續(xù)使用。對于因宏觀政策調(diào)整等因素影響，專項任務無法繼續(xù)推進的，應當清理為結(jié)余資金。結(jié)余資金應當按照有關(guān)規(guī)定退回，由中央企業(yè)向國資委報送退回預算資金申請。
國有資本經(jīng)營預算現(xiàn)狀
國有資本經(jīng)營預算在地方財政中占比一般較小。國有資本經(jīng)營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算，按照收支平衡的原則編制、不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預算。國有資本經(jīng)營預算收入主要根據(jù)國有企業(yè)上年實現(xiàn)凈利潤一定比例收取，同時按照收支平衡原則安排相關(guān)支出。
2022年全國國有資本經(jīng)營預算收入5688.6億元，為預算的110.9%，增長10%，主要是2021年國有企業(yè)利潤高于預期。全國國有資本經(jīng)營預算支出3395.32億元，完成預算的96.5%，增長29.5%，主要是保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定等支出增加。2022年中央國有資本經(jīng)營預算收入2343.31億元，為預算的103.3%，增長17.2%，主要是2021年中央國有企業(yè)利潤高于預期。加上2021年結(jié)轉(zhuǎn)收入355.61億元，收入總量為2698.92億元。中央國有資本經(jīng)營預算支出1710億元，完成預算的99.2%，增長60.6%，主要是加大對保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定等支持力度，其中，本級支出1661.02億元，對地方轉(zhuǎn)移支付48.98億元。調(diào)入中央一般公共預算900億元。結(jié)轉(zhuǎn)下年支出88.92億元，主要是執(zhí)行中有一定超收，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用。2022年地方國有資本經(jīng)營預算本級收入3345.29億元，增長5.5%。加上中央國有資本經(jīng)營預算對地方轉(zhuǎn)移支付收入48.98億元、2021年結(jié)轉(zhuǎn)收入133.02億元，收入總量為3527.29億元。地方國有資本經(jīng)營預算支出1734.3億元，增長2.2%。調(diào)入地方一般公共預算1606.5億元。結(jié)轉(zhuǎn)下年支出186.49億元。
