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省政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見

（蘇政發〔2021〕58號）

各市、縣（市）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。黨的十八大以來，我省認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，預算管理制度不斷改革完善。

當前和今后一個時期，全省財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，加之預算管理存在一些薄弱環節，影響了財政資源統籌和可持續性。為落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規定，根據《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）精神，結合我省實際，提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記對江蘇工作的重要指示精神，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，更加有效保障和改善民生，進一步完善預算管理制度，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為擔當“爭當表率、爭做示范、走在前列”重大使命，譜寫“強富美高”新江蘇建設的現代化新篇章提供堅實保障。

（二）目標任務。以堅持黨的全面領導、堅持預算法定、堅持目標引領、堅持底線思維為原則，進一步統籌各類資源，提高重大決策部署財政保障能力；突出集中力量辦大事，實現有限公共資源與政策目標有效匹配；硬化預算約束，嚴肅財經紀律，維護法律權威和制度剛性；加快支出標準體系和預算一體化建設，以信息化推進預算管理現代化，提高預算管理規范化、科學化、標準化水平和預算透明度；加強政府債務和中長期支出事項管理，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

二、加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力

（三）規范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算，考慮經濟運行和實施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實國家減稅降費政策，依法依規制定我省稅收優惠和減費降負政策，嚴禁收取過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準，維護統一市場和公平競爭。依照法律法規及時足額征收應征的預算收入，如實反映財政收入情況，提高收入質量，嚴禁虛收空轉。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

（四）加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算，加大預算統籌力度。按年度制定并公布行政事業性收費和政府性基金目錄清單，確保清單之外無收費，將列入清單的收費基金按規定納入預算。根據經濟社會發展和國有企業經營情況，合理確定國有資本收益上交比例。加大政府性基金預算、國有資本經營預算調入一般公共預算統籌使用的力度。

（五）強化部門和單位收入統籌管理。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各部門應當加強所屬單位事業收入、事業單位經營收入等非財政撥款收入管理，在部門和單位預算中如實反映非財政撥款收入情況。加強行政事業性國有資產收入管理，嚴格落實行政事業單位國有資產收益管理辦法，資產出租、處置等收入按規定及時上繳財政或納入單位預算。

（六）盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，清理預算單位基本賬戶等實有資金賬戶結余資金，完善結余資金收回使用機制。新增資產配置要與資產存量掛鉤，加強資產調劑和共享共用，確需新增的應當依法依規編制相關支出預算。

嚴格各類資產登記和核算，所有資本性支出應當形成資產并予以全程登記。各級行政事業單位要將資產使用管理責任落實到人，確保資產安全完整、高效利用。推動國有資產特別是大型科研儀器設備等共享共用，促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用，完善公物倉管理，探索建立網絡公物倉，按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產，提高財政資源配置效益。

三、規范預算支出管理，推進財政支出標準化

（七）加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要貫徹黨的路線方針政策，將落實黨中央、國務院重大決策部署以及省委、省政府重點工作作為首要任務，增強對重大戰略任務、發展規劃的財力保障。進一步完善財政專項資金管理，更好發揮專項資金對重大決策部署和重點工作的支持效果。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。

（八）合理安排支出預算規模。堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，完善事前績效評估和預算評審機制，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值等層層掛鉤，按規定取消專項收入專款專用。統籌發展和安全、當前和長遠，杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩定合理的社會預期。充分發揮財政政策逆周期調節作用。

（九）大力優化財政支出結構。各級預算安排要突出以人民為中心，堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優先順序，堅持國家和省基礎標準在“三保”支出中的優先順序，堅決兜牢“三保”底線，在財力保障、預算安排、預算執行中不留硬缺口。

嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創新發展的支持。不折不扣落實過緊日子要求，厲行節約辦一切事業，建立節約型財政保障機制，精打細算，嚴控“三公”經費、會議費、培訓費等一般性支出。嚴禁違反規定亂開口子、隨意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設。完善通用資產配置標準，探索專用資產配置標準，并嚴格控制和執行，暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優化國有資本經營預算支出結構，強化資本金注入，推動國有經濟布局優化和結構調整。按照國家部署做好分領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，形成省與市縣財力和事權劃分相匹配的合理格局。

（十）完善財政資金直達機制。按照國家統一部署，落實我省常態化財政資金直達機制，確保資金精準、規范、安全、高效落實到位。在保持現行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩定的前提下，穩步擴大直達資金范圍。

完善直達資金分配審核流程，確保資金安排符合相關制度規定、體現政策導向。建立健全直達資金監控體系，加強上下級之間、部門之間協同聯動，強化從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監管，資金監管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

（十一）推進支出標準體系建設。根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準，并結合經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整。在基本公共服務領域，落實國家基礎標準和地方標準相結合的保障標準體系，省級財政部門會同省有關職能部門按程序制定省基礎標準，市縣結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定本地標準。

下級標準不低于上級基礎標準，并與同類地區保持大體平衡，防止脫離財力實際搞過度保障。下級標準應當按程序報上級備案后執行，未報上級政府備案的不得安排預算。在國家尚未出臺基礎標準的其他領域，鼓勵各地結合實際制定地方標準。加強對項目執行情況的分析和結果運用，將科學合理的實際執行情況作為制定和調整標準的依據。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。

四、嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性

（十二）改進政府預算編制。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。

進一步優化轉移支付體系，完善轉移支付資金分配方法，健全轉移支付定期評估和動態調整、退出機制，提高轉移支付管理的規范性、科學性、合理性。規范國有資本經營預算編制，經本級人大或其常委會批準，國有資本規模較小或國有企業數量較少的市縣可以不編制本級國有資本經營預算。

（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，進一步增強與經濟社會發展規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。

地方政府舉借債務要科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，嚴格落實償債資金來源，并在中期財政規劃中如實反映。要結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度，債務負擔較重地區要保持合理備付規模。健全預算穩定調節基金機制，編制預算后的余額要保持適當規模，增強跨年度預算平衡能力。

（十四）加強部門和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執行統一的預算管理制度。落實部門和單位預算管理主體責任，部門和單位要對預算完整性、規范性、真實性以及執行結果負責。各部門要統籌各類資金資產，結合本部門非財政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理支出需求。

（十五）完善政府財務報告體系。加強政府資產負債清查核實，進一步完善我省權責發生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產負債與財政可持續性情況，推進政府財務報告審計和依法備案工作，加強政府財務報告信息分析利用。

嚴格執行政府會計準則和財政總預算會計制度，推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權責發生制會計核算基礎，將財政財務信息內容從預算收支信息擴展至資產、負債、投資等信息。完善國有資產管理情況報告制度，健全國有資產報告信息平臺，做好與政府綜合財務報告的銜接。

五、強化預算執行和績效管理，增強預算約束力

（十六）強化預算對執行的控制。嚴格執行人大批準的預算，預算一經批準非經法定程序不得調整。對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購。嚴格按照年度預算、用款計劃、項目進度、預算級次和規范程序撥付資金。

嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范按權責發生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發生制列支。

嚴禁以撥代支，進一步加強預撥經費、借出款項、其他應收款等財政暫付性款項管理，積極清理消化存量，嚴格控制新增規模，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用效益。健全協同高效的國有資本管理與監督機制，確保國有資本安全和保值增值。

（十七）推動預算績效管理提質增效。

（十八）優化國庫集中收付管理。

（十九）拓展政府采購政策功能。

六、加強風險防控，增強財政可持續性

（二十）健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制，合理適度申報年度新增地方政府債務額度需求，一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。加強專項債券項目合規性審核和風險把控，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫，確保專項債券到期本息償付。

建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制，發揮全國統一的地方政府債務信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。

（二十一）防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制，進一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。

強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務。嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議。

清理規范地方融資平臺公司，進一步加強融資平臺公司經營性債務管理。有序推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

（二十二）防范化解財政運行風險隱患。穩步實施企業職工基本養老保險省級統籌，強化依法征收，堅持精算平衡，加強基金運行監測，健全約束激勵和責任分擔機制，確保待遇按時足額發放。推進醫療保險省級統籌，完善失業、工傷保險省級統籌，根據基金收支狀況及時調整完善繳費和待遇政策，促進基金收支基本平衡。

各地出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前，要按規定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。規范政府和社會資本合作項目管理，嚴守政府和社會資本合作項目支出責任不超過一般公共預算支出10%的監管紅線，對超過7%的地區實行風險提示。

各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續性的影響。

七、增強財政透明度，提高預算管理信息化水平

（二十三）改進預決算公開。

（二十四）發揮多種監督方式的協同效應。

（二十五）實現各級財政系統信息貫通。

（二十六）推進部門間預算信息互聯共享。

各地各部門要充分認識到進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，統一到省委、省政府工作要求上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，以高度的使命感、責任感和創新精神，履職盡責，通力合作，確保各項改革任務及時落地見效，共同推動我省預算管理水平再上新臺階。