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《關于深化國有企業改革的指導意見》中關于三項制度改革的論述

　　三項制度改革包括勞動、人事、分配三項國有企業制度，中共中央《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發[2015]22號，簡稱“22號文”）中與三項制度改革相關的論述主要集中在第九、十和十一條等三條內容。

　　第九條為“建立國有企業領導人員分類分層管理制度”，主要針對國有企業領導人挑選和管理方面，與人事方面改革相關。其中最突出的內容是提出了“推行職業經理人制度”，并要求“暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道”，通過企業董事會“按市場化方式選聘和管理職業經理人”。

　　第十條為“實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度”，主要涉及到國有企業工資決定機制和企業領導人的薪酬分配辦法，與分配方面改革相關，政策導向是強化考核作用，以企業經營績效作為工資決定和領導人薪酬分配依據。此外，對于職業經理人應采取市場化的薪酬分配機制，并采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

　　第十一條為“深化企業內部用人制度改革”，主要針對企業一般管理人員的選聘和管理，與勞動方面內容相關，政策導向是建立市場化的選人用人機制，建立和完善公開招聘、競爭上崗等制度，“建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度”。

　中央關于三項制度改革的兩個《意見》的對比

　　中央關于三項制度改革的專項文件有兩個，第一個是原國家經貿委2001年發布的《關于深化國有企業內部人事、勞動、分配制度改革的意見》（下文簡稱《意見》），另一個是國務院國資委2016年6月印發的《關于進一步深化中央企業勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）。

　　《指導意見》作為22號文的配套文件，是以本輪國企改革目標的指導，對《意見》的相關內容進行了深化，主要轉變表現為：

　　《意見》的提出背景是經濟體制改革步伐加快，但國有企業在三項制度方面改革不到位，用人制度和分配制度不適應市場經濟發展的要求，企業內部競爭機制、有效激勵和約束的機制沒有形成，嚴重影響企業經營機制的轉換和市場競爭力的提高。

　　《指導意見》的提出背景是全面深化國有企業改革的大環境下，勞動、用工和分配制度的改革已經進行了一定的積極探索。

　　但是“中央企業用工分配管理方面存在的體制機制僵化問題沒有得到根本性改變”，未能達到22號文提出的“構建市場化勞動用工和收入分配機制，實現企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減，增強中央企業活力和競爭力”發展目標。

　　從建立用人和分配制度向建立勞動用工和收入分配管理體系深化。

　　在《指導意見》中強調了三項制度要“與企業功能定位相配套”，相比于《意見》中提到的“與現代企業制度相適應”，不僅要求三項制度要規范企業的運營管理，同時要能對企業的競爭力實現有力支撐。

　　從“建立制度”到“建立管理體系”，表明三項制度改革要在已有的制度的基礎上，構建保證制度能夠切實執行的機制、流程、文化等體系。

　　此外，《指導文件》對三項制度的表述為“勞動用工和收入分配”，與《意見》中“勞動、人事、分配”比較，淡化“人事”這一行政色彩濃厚的說法，并著重突出“用工”和“收入”，更加強調了對企業崗位體系管理的要求和探索長效激勵機制的導向。“內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的機制”完成程度要提高。

　　《意見》要求該機制是“盡快形成”，《指導意見》要求該機制是“構建形成”。表明在前一階段探索的基礎上，機制的建設已經取得了一定的經驗，在供給側結構性改革的迫切要求下，該機制的建設水平要盡快提升。

　　任職人員評價從“建立管理人員競聘上崗、能上能下的人事制度”變為“強化任職條件和考核評價，實現管理人員能上能下”。

　　在管理人員任職方面，《意見》的表述為“實行管理人員競聘上崗”，《指導意見》的表述為“完善以崗位職責和任職條件為核心的管理人員職級體系”；在管理人員考評方面，《意見》的表述為“加強對管理人員的考評”“依據考評結果進行獎勵或處罰”，《指導意見》的表述為“健全以綜合考核評價為基礎的管理人員選拔任用機制”；在管理人員能力方面，《意見》的表述為“加強培訓，切實提高管理人員素質”，《指導意見》的表述為“探索推行職業經理人制度”。

　　員工的錄用管理從“建立職工擇優錄用、能進能出的用工制度”變為“加強勞動用工契約化管理，實現員工能進能出”。

　　在招聘錄用方面，《意見》的表述為“保障企業用工自主權”“推行職工競爭上崗制度”，《指導意見》的表述為“全面推行公開招聘制度”；在勞動關系管理方面，《意見》的表述為“規范勞動合同制度”“多渠道分流安置富余人員”，《指導意見》的表述為“加強勞動合同管理”“構建員工正常流動機制”。

　　收入分配從“建立收入能增能減、有效激勵的分配制度”變為“推進收入分配市場化改革，實現收入能增能減”。

　　在工資生成方面，《意見》的表述為“改革企業工資決定機制”，《指導意見》的表述為“加強工資總額能增能減機制建設”。

　　在薪酬分配方面，《意見》的表述為“完善企業內部分配辦法”“運用市場手段調節收入分配”“調整職工收入分配結構”，《指導意見》的表述為“推進與效益緊密掛鉤的內部薪酬制度改革”。

　　在福利保障方面，《指導意見》明確提出“規范員工福利保障制度”，澄清了兼顧公平的具體方式。

　　管理人員的選聘任用體現了科學、專業的導向。

　　《指導意見》較《意見》而言，以職級體系+選拔任用機制，能夠科學評價任職者是否符合相關崗位要求，實現符合要求者上、不合要求者下的目標，相比于競聘上崗、考評、獎勵或處罰的措施組合，在體系上更加嚴密，考評方式更加先進，晉升或降級均有例行化的保障機制確保制度得以落實。

　　在《指導意見》中，還提到了要探索推行職業經理人制度，借助職業經理人的專業運營管理能力來提升企業的競爭力，體現了對專業知識和技能的重視。

　　用工制度的進一步改革體現了效率優先、公平公正的要求。

　　用工制度通過定崗定編和崗位價值評估，評定了崗位的價值；通過全面公開招聘，保證了人才隊伍的活力，以公平、公正的方式提高員工質量；通過合同管理，打破了身份界限，為不合格的人員的退出提供了法律基礎；通過構建員工正常流動機制，規范員工的評價標準，以及不勝任崗位要求的認定標準，將提高人力資源效率。

　　分配制度的進一步改革強化市場的作用，突出效益的影響。

　　根據分配制度改革的要求，工資總額要與企業的效益緊密聯系，推行全口徑人工成本預算管理，確保了工資總額增減有依據；在公司內部，提高核心骨干員工薪酬的競爭力，以市場為標準兌現員工的價值；將薪酬與個人績效掛鉤，個人薪酬根據績效上下浮動，保持了薪酬水平的彈性。

“雙百行動”中關于三項制度改革的要求

　　2019年，國務院國有企業改革領導小組辦公室印發了《關于支持鼓勵“雙百企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》（國資改辦〔2019〕302號），其中通知的第三、第四和第五條內容涉及到三項制度改革內容。

　　第三條為“全面推行經理層成員任期制和契約化管理”，核心內容是鼓勵推行職業經理人制度，對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，并采取多種方式探索完善中長期激勵機制。該內容與22號文的要求和表述保持了一致。

　　第四條為“實施更加靈活高效的工資總額管理方式”和“依法依規自主決定內部薪酬分配”，提出了商業類企業“實行工資總額預算備案制管理”和行業周期性明顯的企業實施“實施工資總額預算周期制管理”兩個較為具體的管理舉措，較22號文的要求更進一步。

　　第五條為“綜合運用好各種正向激勵政策和工具”，明確了“雙百企業”可以嘗試股權激勵、分紅激勵、員工持股等長期激勵舉措，而且“各種形式股權激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平掛鉤，不納入本企業工資總額基數”。

　　小結

　　通過對中央文件關于三項制度改革的論述，其中可以看出本輪國企改革對三項制度改革的要求主要突出以下三個重點：

　地方性三項制度改革文件與中央文件對比

　　從目前了解到的信息來看，全國主要有北京、湖南、廣西、江西、四川、寧夏、遼寧等省級單位出臺了三項制度改革的專項文件。

　　市級國資層面的主要集中在省國資已經出臺了文件的城市，如四川的成都、湖南的湘潭等。

　　深圳市在2006年出臺了《關于市屬國有企業做好深化勞動人事分配制度改革工作的通知》（深國資委〔2006〕359號），指導市屬國企推進三項制度改革。省級國資三項制度改革文件清單如表1所示。

　　這一部分主要通過對比各省級國資文件與中央文件的異同，分析各省級國資文件的特點。其中湖南國資的文件沒有找到全文，以湘潭市文件代替；遼寧國資的文件沒有找到全文，也沒有查找到遼寧省內城市國資的相關制度，這里不做分析。

　　廣西文件出臺早于《意見》，而且廣西文件是以實施辦法的文件形式出臺，其執行指導性和要求相對《意見》高，對企業勞動制度、人事制度和分配制度的改革都給出了相當具體的規定。

　　可以看出廣西文件是《意見》出臺的先行先試方案，其中許多指導性方法都被《意見》采納，如企業勞動力招聘需要依照擇優錄用原則、建立勞動合同管理制度、精簡企業經營機構、建立健全職工培訓制度等都出現在《意見》當中。

　　但其中對于企業職工工資制度改革“采取上不封頂、下要保底的原則”，仍保留了承包經營“包盈不包虧”的思維，存在國有資產流失的隱患。

　　廣西文件出臺時間過早，在當時雖然具有較強的指導意義，但是對本輪改革的借鑒意義不大，這里不做深入分析。

　　四川文件出臺于2014年，早于《指導意見》，因此四川文件改革內容和主要指導理念主要沿用《意見》的精神，而且成都文件是以改革方案形式出臺，執行性較強，其中較有特點的內容主要有：

　　1.用工制度改革方面

　　提出優化崗位體系建設，按照精干高效原則和總量科學、結構合理的要求，參照國內外同行業先進企業的人均勞動生產率，完善人崗配置，科學設置崗位、職位，明確崗位職責和上崗條件，嚴格控制用工總量。

　　2.分配制度改革方面

　　第一，提出合理調整企業內部各類人員之間的收入分配關系，收入分配向企業核心科技人才、優秀高技能人才、生產一線員工適當傾斜。第二，提出加大對關鍵人才的激勵力度。依法依規建立關鍵人才中長期激勵機制；可實行協議工資、項目工資等分配方式；建立健全企業高層次、高技能人才特殊津貼制度。

　　成都文件《關于進一步深化市屬國有企業內部勞動人事分配制度改革的指導意見》出臺于2018年4月，其內容主要以《指導意見》的文件精神為指導，結合自身特點形成的，其特色內容有：

　　提出大力推進企業瘦身健體、精兵簡政。精簡管理層級，管理層級原則上壓縮至3級以內；優化內設機構設置，對職能相近或相似、重疊交叉較多的應予以歸并；嚴格管理人員配備，職能部門管理人員職數原則上不得超過本單位總人數的20%；科學設定人員總量，科學評估崗位工作量，完善人崗配置，優化人員結構。

　　3.人事制度方面

　　建立公開選聘機制，提出除應由市委、市委組織部和市委國資國企工委管理的企業管理人員外，企業中層及以上管理人員一律實行聘任制、任期制。

　　對于工資總額決定機制，要求對效益下滑、非政策性虧損或勞動效率下降的企業，從嚴控制工資總額。

　　對于內部薪酬制度改革，重點融合了22號文相關內容，提出較為具體的指引導向。

　　一是提出企業負責人實行差異化的薪酬分配制度。對國有企業負責人實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配制度。

　　對市委、市委組織部和市委國資國企工委管理的企業負責人，按薪酬制度改革有關規定合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入；對市場化選聘或現有企業負責人轉換身份、實行契約化管理并建立退出機制的企業負責人，將經營業績、風險承擔與薪酬激勵全面掛鉤，實行市場化薪酬分配機制。

　　二是提出實行以崗定薪績效導向的分配制度。建立健全體現崗位價值和績效導向、短期和中長期激勵相補充的薪酬體系；建立薪酬市場對標機制。

　　三是提出積極探索符合高層次專業人才的收入分配制度。鼓勵國有上市公司實施股權激勵，鼓勵具備條件的非上市企業，對符合條件的關鍵人才依法依規實施中長期價值分享、附帶權益計劃、中長期業績獎金等中長期激勵。對企業計劃內實施的關鍵人才激勵薪酬，允許在工資總額中單列。

　　四是提出完善薪酬分配約束監督機制。嚴格執行先考核后兌現程序；建立與工作業績相掛鉤的財務審計、延期支付和追索扣回等薪酬分配約束機制。

　　江西文件出臺于2016年4月，早于《指導意見》出臺時間，其文件依據主要為22號文和《意見》中的關鍵內容，文件以實施意見形式出臺，給出了具體的改革實施計劃，其特色內容主要有：

　　1.人事制度方面

　　提出優化企業組織架構。依據企業戰略定位和市場競爭需要，梳理企業管理流程，按照《公司法》規定建立健全法人治理結構，合理設置職能部門、管理崗位，減少管理層次，嚴格控制管理人員職數。部門之間、產權主體之間責權明確、信息通暢、監控有力、運轉高效。

　　2.用工制度方面

　　提出以行業先進為標桿，科學定崗定員，嚴控用工總量。按照精干高效的原則和總量適當、結構合理的要求，以國內外同行業先進企業的人均勞動生產率為標桿，嚴格控制用工總量，優化崗位體系建設，科學設置崗位、職位，明確崗位職責和上崗條件，完善人崗配置。

　　提出建立健全員工培訓制度。加大員工崗前培訓；加強員工在崗、轉崗培訓；鼓勵員工參加繼續教育；健全與晉職晉級、薪酬待遇相掛鉤的培訓激勵機制。

　　提出消除員工身份差異。要強化企業人身份，淡化國有身份意識，消除員工身份差異，實現同崗同工同酬同福利。

　　3.分配制度方面

　　提出合理設定薪酬結構。合理劃分基本薪酬（基本工資）和績效薪酬（績效工資）的比例，管理人員績效薪酬所占比例原則上應大于基本薪酬。

　　提出積極探索生產要素按貢獻參與分配方式，加大對關鍵人才的激勵力度，盡快建立“同舟共濟，榮損共擔，我要發展”的激勵機制。依法依規建立關鍵人才中長期激勵機制；建立科技創新人才薪酬激勵制度；建立健全企業高層次、高技能人才特殊津貼制度。

　　寧夏文件出臺于2016年12月，整體文件內容與《指導意見》內容保持一致，在若干細節方面進行調整，其中較有特色的內容主要在薪酬機制方面：

　　建立員工薪酬市場對標機制，工資增量向工資水平低于市場價位的崗位傾斜，工資水平高于市場價位的逐步與市場接軌。

　　嚴格控制集團總部職工與權屬企業職工之間，企業負責人、中層管理人員與一線職工之間的收入差距，逐步構建增長適度、差距合理、關系和諧的收入分配格局。

　　根據企業發展戰略、行業特點和員工的可承受程度，依法依規建立緊缺關鍵人才中長期激勵機制。

　　北京文件出臺于2017年1月，以《指導意見》為主要依據，特色內容主要有：

　　1.管理人員制度方面

　　對于管理人員的選用，北京市強調對特殊管理人員可通過委托中介機構推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道，聚集高層次、創新型管理人才。

　　對于建立職業經理人配套管理機制，提出要實行內部培養和外部引入相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道。

　　2.分配制度方面

　　在工資總額的生成上，要發揮收入分配對發展規劃的支撐作用，工資分配應向“十三五”規劃確定的主導產業和結構調整、轉型升級的關鍵領域傾斜，從嚴控制非主業工資總額。企業承擔“十三五”規劃確定的戰略性先導性產業、圍繞主業發展實施重大科研項目，引進關鍵人才及科研團隊等所需工資總額可據實單列。

　　在內部收入分配調節上，要完善一線職工工資正常增長機制，一線職工工資增幅原則上應高于企業負責人薪酬增幅和企業整體工資增幅。

　　提出健全企業負責人薪酬管理機制。完善與選任方式相匹配、與崗位職責相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配制度；結合黨建工作考核和綜合考核評價結果，合理確定企業負責人薪酬水平；完善與業績考核緊密掛鉤的企業負責人任期激勵和長期激勵機制，健全延期支付、追索扣回等約束機制；完善管理程序和監督機制。

　　提出探索生產要素按照貢獻參與分配機制。完善勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的機制，鼓勵國有科技型企業實施股權和分紅激勵，依法依規、穩妥推進國有上市公司實施股權激勵。

　　提出強化職工權益保障機制。要廣泛推行集體合同制度；健全職工工資支付保障機制；探索通過建立工資保證金制度和誠信記錄制度等方式，督促勞務派遣單位、業務分包單位等及時足額支付用工報酬；進一步完善困難職工幫困力度。

　　在規范福利保障機制上，要求已經建立企業年金制度的企業，按照普惠制原則提高年金覆蓋率。　　

　　湘潭文件《關于深化市屬監管企業勞動人事分配三項制度改革的指導意見》出臺于2018年8月，對于22號文和《指導意見》的文件精神都有體現，其特色內容主要有：

　　1.人事制度方面

　　對于完善職級體系，提出要科學調整組織結構，減少管理層級，合理設置內設機構、配置管理人員，建立健全權責明晰、運轉有序、管控到位的高效管控機制，提高管理效能效率。

　　對于健全選拔任用機制，提出對高端、特殊管理人員可通過委托人才中介機構推薦等多種市場化招聘方式引進。

　　2.用工制度方面

　　提出依法規范勞動用工管理。監管企業要合理控制用工總量，確定不同崗位的用工形式，理順各類用工關系，優化用工結構，保障人才儲備。

　　3.分配制度方面

　　對于工資總額決定機制，提出企業未實現國有資產保值增值的，工資總額不得增長，或者適度下降。分類確定工資效益聯動指標，根據企業功能性質、行業特點，科學設置聯動指標，合理確定考核目標，突出不同考核重點。

　　提出改革工資總額管理方式。工資總額預算方案由監管企業自主編制，按規定履行內部決策程序后，報市國資委備案或核準后執行。對主業處于充分競爭行業和領域的國有企業，工資總額原則上實行備案制。其他監管企業，工資總額原則上實行核準制。

　　對于內部薪酬制度改革。一是提出逐步建立分板塊、分層級、分類別的員工收入分配管理機制和員工薪酬市場對標機制，內部收入分配要向關鍵崗位、生產一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜。二是就薪酬與個人績效掛鉤這一細則，要求競爭類企業績效工資的比重原則上要達到40%以上，功能類企業原則上要達到30%以上，公益類企業原則上要達到20%以上。三是提出加大對關鍵人才的激勵力度。對緊缺急需的高層次、高技能人才允許實行協議工資、項目工資和特殊獎勵等分配方式，可在工資總額預算中予以單列。鼓勵國有科技型企業實施股權和分紅激勵，穩妥推進國有上市公司實施股權激勵，探索推進國有控股混合所有制企業員工持股試點，健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。　

　　陜西文件出臺于2019年3月，是目前可查找到的省級文中最新的，文件內容最為深入、具體，且具有較強的可操作性：

　　1.人事制度方面

　　對于完善管理人員職級體系，一是就明確崗位職責這一細則要求省屬企業要建立健全內部管理人員崗位管理體系，按照“因事設崗、以崗定人”原則，明確各層級管理崗位職責和任職條件，細化管理人員崗位分工。二是就明確任職資格條件這一細則要求省屬企業要制定不同職級的任職資格體系標準，從技術能力分級、績效評估等要素設定人員任職資格體系，并建立相應評價體系，細化任職條件要求，建立健全管理人員任職資格標準體系動態管理機制，不斷完善管理人員職業發展通道。

　　對于健全管理人員選拔任用機制，一是提出全面推行管理人員聘任制，要求省屬企業以綜合考核評價為基礎，加大公開選聘的力度，通過簽訂勞動合同、聘任合同，明確聘任期限、相關權責、業績目標、獎懲依據、退出條件等，建立與目標任務緊密掛鉤的激勵約束和引進退出機制。二是就加強管理人員綜合考核評價這一細則，要求對管理人員探索實行以經營業績和工作實績為主，適合本企業發展的定量考核與定性評價相結合的考核評價制度；對重要崗位上的管理人員要建立定期述職報告制度，健全考評檔案。三是就落實動態調整機制這一細則，要求建立末位調整機制。

　　對于探索推行職業經理人制度，一是就構建職業經理人市場化選聘機制這一細則，要求董事會應建立完善的職業經理人選聘管理制度，建立健全科學有效的聘任、考核、薪酬、退出機制；暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道。二是就推行職業經理人契約化管理機制這一細則，要求對市場化選聘的職業經理人，須簽訂勞動合同與績效協議，明確聘任崗位、聘任期限、職責權限、工作目標、薪酬待遇、獎懲辦法和終止條件等基本內容。三是就建立職業經理人制度化退出機制這一細則，要求對考核不合格的，遵循市場化來、市場化去的退出機制，予以終止或解除勞動合同關系。

　　2.用工制度方面

　　對于構建員工成長流動機制建立，一是提出加強編制管理促進人員合理流動。要求省屬企業合理控制用工總量，優化人員結構；有條件的企業可設立人力資源公司；強化績效考核，加強員工培訓和輪崗交流，優化重點領域、關鍵核心崗位人員結構，不斷完善員工職業發展通道和任職條件標準。二是提出積極探索多渠道分流安置富余人員。要求妥善做好企業轉產、重大技術改造、經營方式調整，以及實施關閉破產、改制重組中的職工妥善安置工作。可以采取系統分流、內部退養、解除勞動合同等多種途徑妥善分流安置。

　　3.分配制度方面

　　對于工資總額決定辦法，一是就健全工資效益同向聯動機制這一細則，要求省屬企業應按照國家工資收入分配宏觀政策要求，根據企業發展戰略和薪酬策略、年度生產經營目標和經濟效益，綜合考慮勞動生產率提高和人工成本投入產出率、職工工資水平市場對標等情況，結合政府職能部門發布的工資指導線，合理確定年度工資總額。二是提出工資總額分級分類管理模式。根據省屬企業功能定位、行業特點，分類實行差異化的工資總額管理方式和決定機制。三是提出健全企業工資總額分配監管機制。企業內部收入分配制度、中長期激勵以及實施方案等關系職工切身利益的重大分配事項應當履行必要的決策和民主程序。職工工資收入分配情況作為廠務公開的重要內容，定期向職工公開，接受職工監督。每年定期將企業工資總額和職工平均工資水平等相關信息向社會披露，接受社會公眾監督。

　　對于內部薪酬制度改革，一是提出建立與選任方式相匹配的差異化薪酬機制。對組織任命的企業負責人，按薪酬制度改革有關規定合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入，綜合考慮同一企業不同班子成員崗位及分工，采取崗位價值評估或績效考核，合理拉開差距。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，以市場化為導向、以經營業績考核為核心，構建“強激勵、硬約束”的薪酬激勵約束機制。二是提出健全差異化薪酬結構。對于管理人員可采取年薪制；對于職能管理人員可采取崗位績效工資制；對于業務人員或生產一線人員可探索實行提成制、計件制等適合崗位特點的有效激勵模式。對于市場稀缺且企業急需的高端人才，可采用協議工資制，根據業績合同實現動態管理；對于技術工人可采取基于崗位價值、能力素質、業績貢獻的工資分配機制。三是就工資與個人績效掛鉤這一細則，要求分類分級構建科學合理的全員業績考核體系，科學評價不同崗位員工的績效貢獻。對于管理人員考核，注重企業戰略目標的分解和承接，采用基于工作業績考核的平衡計分卡和KPI 等工具方法；對于基層崗位的考核，圍繞崗位工作結果的達成情況進行考核。四是提出構建職業經理人市場化對標的薪酬激勵機制。職業經理人薪酬總水平，通過對標3戶以上“同行業、同區域、同規模、同職位、同業績”企業的職業經理人市場化薪酬標準，統籌考慮企業內部其他管理人員薪酬水平、職工平均工資等因素確定。構建短中長期相結合的職業經理人薪酬結構，原則上由基本年薪、績效年薪、中長期激勵收入、法定福利待遇等四部分構成。

　　提出積極探索建立中長期激勵機制。要根據企業功能定位、所屬行業、發展階段等因素，實施差異化的中長期激勵機制。鼓勵在國家政策允許范圍內探索超額獎勵、股票期權、限制性股票、項目跟投計劃、股權和分紅激勵等中長期激勵方式。考核指標可選擇凈資產收益率、凈利潤增長率、周轉率、盈余現金保障倍數和國有資產保值增值率等關鍵指標。

　　小結

　　對比三項制度改革，各省、市的文件中對人事制度的改革獨創性的思路較少，主要沿用國務院國資委《指導意見》的提法，原因可能在于，人事制度改革要求組織部協同開展，才能取得實質性突破，《指導意見》作為中央企業指導性意見，地方國資主要以此為依據與組織部進行協調制定改革舉措，更有利于相關措施順利實施。

　　同時，提升企業活力和競爭力的關鍵，在于形成專業能力強、行業經驗豐富的經營班子。因此人事制度的改革在本次改革中既是難點也是重點，應加大研究力度，明確人事制度改革的路徑和職業經理人引進的渠道。

　　各省、市的文件中對分配制度的改革指導意見較為豐富，從工資總額、工資結構、工資水平、績效結果應用、工資固浮比等方面均有提及。在參與市場化運作的實踐中，部分薪酬制度的改革內容已經得以落實，該部分的改革會推進得較為順利。

　　深圳市關于三項制度改革的相關文件分析

　　深圳市涉及到三項制度改革的文件主要有14個（表2），其中綱領性文件2個：《關于深化市屬國有企業改革促進發展的實施方案》和《深圳市區域性國資國企綜合改革試驗實施方案》，三項制度改革專項文件1個：《關于市屬國有企業做好深化勞動人事分配制度改革工作的通知》。

　　這三個文件對三項制度改革具有重要的指導意義，這里重點分析。其他文件屬于三項制度改革的配套文件，其中涉及員工和管理人員考核的文件有4個，涉及領導人員選拔（人事）的3個，涉及分配的有2個。

　　考核類文件關注考核方法的具體規定，這里不做分析。人員選拔方面重點關注2017年出臺的《深圳市推進市屬國有企業領導人員能上能下能進能出若干規定（試行）》，分配方面的文件重點分析《關于進一步完善市屬國有企業收入分配制度健全能高能低薪酬分配機制的指導意見》。

　　深圳市涉及三項制度改革的文件列表

　　《關于市屬國有企業做好深化勞動人事分配制度改革工作的通知》分析

　　該文件出臺于2006年，是在中央發布《意見》正式啟動全國國有企業三項制度改革后，深圳響應中央文件精神制定的三項制度改革工作部署，文件的內容總體以《意見》為框架，具體針對深圳市屬國企發展特點進行完善和補充。

　　其中最主要的補充部分是勞動制度部分：一是建立以勞動合同為核心的勞動關系，包括要求國有企業與全部員工簽訂勞動合同、明確企業依法向員工提出解除勞動合同的程序和員工補償辦法、明確員工補償的計算方式等；二是依法全面清理原停薪留職等不在崗人員，主要明確了不同情形下清理員工的方式和補償方法。

　　此外，深圳文件在人事和分配方面在《意見》的基礎上提出了若干項創新的舉措，在2016年國務院國資委出臺的《指導意見》中都有所體現，如提出市場化改革方向、建立以勞動合同為核心的用工管理制度、建立全員工崗位考評機制、推行公開選聘和探索建立多種形式的長效激勵機制等。

　　《關于深化市屬國有企業改革促進發展的實施方案》

　　《關于深化市屬國有企業改革促進發展的實施方案》（簡稱《實施方案》）是深圳啟動新一輪國企改革的綱領性文件，以中央22號文為主要指導內容，結合深圳市屬國企發展狀況制定的，在此文件的綱領下，同時出臺了12個配套文件，形成“1+12”的文件體系。

　　《實施方案》有關三項制度改革的論述集中在第八條“深化市場化選人用人機制改革”和第九條“大力推進激勵、約束和監督機制改革”，形成的配套文件中，《深圳市推進市屬國有企業領導人員能上能下能進能出若干規定（試行）》和《關于進一步完善市屬國有企業收入分配制度健全能高能低薪酬分配機制的指導意見》是涉及到三項制度改革的。

　　《實施方案》第八條主要針對人事制度方面，內容包括：

　　第一，打造三支高素質的企業家隊伍，包括打造更具市場化的企業領導隊伍、遴選一批具有前途的中層管理人員轉任外部董事、監事會主席和財務總監、打造一批更具競爭力的后備人才隊伍；

　　第二，探索職業經理人制度，開展中小企業經營班子整體市場化選聘試點，若干家商業類直管企業經營班子整體市場化選聘試點；

　　第三，分類建立健全退出機制，出臺領導人能上能下能進能出若干規定，市場化招聘經營者和職業經理人，采取市場化、契約化是管理機制。

　　《實施方案》第九條主要針對分配制度方面，內容包括：

　　第一，推動高級經管人員薪酬市場化改革，開展崗位價值評估，規范考核機制，建立健全延期支付、追索回扣等約束機制；

　　第二，全面推進長效激勵機制，鼓勵限制性股票、股票期權、中長期業績獎金等激勵方式，探索激勵基金購股、技術入股、項目跟投、內部創業等激勵方式；

　　第三，設立專項獎勵制度，對創新驅動、資產籌組、國際化經營以及履行社會責任等方面取得成績的，給予專項獎勵；

　　第四，推動符合條件的企業實施管理層持股和核心骨干持股，其中對于高新技術新企業或轉制科研院所的領軍人物，個人持股比例可放寬到總股本的5%，新設立的創投企業和高科技企業，可放寬至15%。

　　《深圳市區域性國資國企綜合改革試驗實施方案》

　　2019年9月，國務院啟動上海、深圳區域性綜合改革試驗，在此背景下深圳綜改試驗方案。該方案提出，要“進一步增強改革的系統性、整體性、協同性”，“到2022年，在國資國企改革重要領域和關鍵環節率先突破、做得更好”。該方案針對三項制度改革提出了若干項較為前瞻的改革舉措，主要內容集中在第13條、19條、20條、21條和22條。

　　第13條是針對員工持股和長效激勵方面內容，與分配制度有關。其內容主要采用《實施方案》中關于員工持股內容的表述。

　　第19條是針對選人用人方面的。主要內容包括：分層分類推進企業領導人員選拔任用制度改革，市屬商業類企業領導人經營班子及其外派財務總監、專職外部董事、專職監事基本實現市場化選聘、契約化管理，公益類、功能類企業經營班子，實現以組織選拔為主、市場化選聘為輔；推進企業領導人員“能進能出、能上能下；鼓勵符合條件的企業積極探索職業經理人制度建設；全面推行員工市場公開招聘，深化勞動用工制度改革，堅持因事設崗、人崗相適。

　　第20條是針對企業領導人員薪酬制度改革。主要內容包括：建立與企業功能性質相適應的企業主要負責人經營業績考核機制；完善企業短期經營目標與長期戰略規劃相適應的差異化績效考核辦法，構建效益決定薪酬、個人績效與團隊業績捆綁、增量業績決定增量薪酬的收入分配機制。

　　第21條是全面建立長效激勵約束機制。主要內容與《實施方案》中關于建立長效激勵機制的內容一致。此外提出了“探索建立財富增值儲備賬戶”創新性舉措。

　　第22條是針對工資總額決定機制改革。包括：建立健全掛鉤企業經濟效益和勞動生產率的工資總額決定機制；分類管理企業工資總額預算，賦予企業更加充分的工資分配自主權；支持企業工資分配要向高科技、高技能人才傾斜。

　　配套文件

　　《深圳市推進市屬國有企業領導人員能上能下能進能出若干規定（試行）》和《關于進一步完善市屬國有企業收入分配制度健全能高能低薪酬分配機制的指導意見》作為《實施方案》的配套文件，主要針對《實施方案》中對應的內容進行細化，其中《若干規定》明確了國有企業領導人“下”和“退”的11種情形以及相關工作的具體流程，而《分配機制的指導意見》主要從企業負責人考核、高級管理人員考核、企業內部收入分配、長效激勵建設、專項獎勵及責任追究等方面做出了詳細規定，相關內容精神都體現在2019年出臺的綜合改革試點方案中，這里不再重復。

　　小結

　　前文以三項制度改革為切入點分析了深圳國企改革的政策文件體系，可以看出其文件的體系性和延續性強。本輪改革以《實施方案》為綱領，通過配套文件作為落實，并通過綜合改革方案進行進一步系統整理與完善，對于國企改革各個領域的指導層層推進，而對于三項制度改革來看，主要有以下特點：

　　人事制度方面，重點提出分類推進選人用人機制改革，區分商業類、功能類和公益類企業選人有人改革的路徑；鼓勵企業探索職業經理人制度建設這一提法，較中央實行職業經理人的提法更進一步，要求在前期試點經驗基礎上進行制度構建。

　　勞動方面，主要提出全面推行員工市場公開招聘，而從整體的文件體系來看，對于這一部分的論述偏少，這應該反映了深圳國企基本已經完成了勞動制度改革方面的工作。

　　深圳的政策文件體系對分配制度改革論述的最為豐富，主要包括企業領導人薪酬制度改革、建立長效激勵機制、建立專項獎勵激勵、推動企業領導人和核心骨干員工持股。其中建立長效激勵機制提出許多較為具體的鼓勵方案，專項建立的做法具有前瞻性，而員工持股力度較中央文件有了很大的突破。

總結與借鑒

　　文件結構

　　三項制度改革文件結構一般包括：總體目標、人事制度改革、收入分配制度改革、勞動用工制度改革、組織管理保障五部分內容。

　　總體目標。中央的《指導意見》和北京文件以改革背景形式出現，其他地方文件是以總體目標或改革目標出現，部分文件還補充了基本原則內容。改革目標一般設定1年的近期目標，3年的中期目標。

　　人事制度改革。包括崗位職責和任職條件管理體系、建立以考核為核心的選人用人體制、推行職業經理人制度等內容。各地方文件以上述三大板塊內容為框架，根據自身的理解和工作重點，進行相應的展開。

　　分配制度改革。包括企業工資總額決定機制、企業領導人和員工薪酬制度改革、探索長效激勵機制（含員工持股）、規范員工福利保障制度等。其中員工持股與推進混所有制改革相結合，是本輪分配制度改革的重要特點。

　　勞動制度改革。包括推行公開招聘、加強合同管理、構建員工正常流動機制。

　　組織落實。主要從加強組織領導、精心組織實施、穩步推進改革等幾個方面提出落實改革的工作重點。

　　改革重點

　　通過對比中央和各地改革文件，可以看出對三項制度改革各項內容的改革重點有如下特點：

　　人事制度的改革重點集中于：第一，職業經理人制度的配套機制構建，例如暢通現有經營者和職業經理人身份轉換的通道、完善退出機制等；第二，優化組織架構、精簡管理層級、合理配置管理人員；第三，推行管理人員聘任制，強調聘任與綜合考核評價相協調。

　　勞動制度的改革重點集中于：第一，科學定崗定員，采用對標和測算等方式，確定崗位設置；第二，加強各類員工培訓，完善職業發展通道和任職資格；第三，多渠道安置富余人員。

　　分配制度的改革重點集中于：第一，探索生產要素按貢獻參與分配；第二，加大對關鍵人才的激勵力度，探索多種激勵形式，關鍵人才包括企業負責人、科技創新人才、高技能人才等，激勵形式包括超額獎勵、股票期權、限制性股票、項目跟投計劃、股權和分紅激勵等；第三，構建相關的薪酬約束機制，第一類約束為與薪酬總額相關的效益聯動機制，第二類約束為與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。

　　對廣東文件起草的借鑒

　　從文件內容結構上，總體上可采取中央《指導意見》的結構，但需要對任職體系部分內容做調整。

　　中央《指導意見》將崗位管理和機構調整等管理人員任職體系內容放在人事改革制度里面，主要源于相當部分的中央企業管理人員并不是通過市場化招聘進入企業。

　　而廣東國有企業市場化招聘管理人員已經是相當普遍的情況，因此任職體系、崗位價值評估應該是面向企業全體員工，而不應該限于管理型人員。

　　借鑒深圳綜改方案，其中提出“全面推行員工市場公開招聘，深化勞動用工制度改革，堅持因事設崗、人崗相適，構建員工正常流動和退出機制”，建議將關于任職體系、崗位職責和企業組織調整等相關內容放在勞動用工制度部分。

　　人事制度方面。部分文件保留“人事制度改革”的表述，但考慮中央《指導意見》使用“管理人員”的表述，以突出國有企業管理人員“社會人”的導向，建議使用“管理人員制度改革”或“選人用人機制改革代替”。

　　此外，可以參照深圳分類推進企業領導人選人用人機制改革的舉措，區分明確市場競爭類、金控平臺類和基礎公益類企業的選人導向，明確允許特定企業實施經營班子整體市場化招聘和專職外部董事、外部監事和財務總監等市場化招聘，并探索建立職業經理人制度；探索完善企業領導人的考核和退出渠道，明確國有企業領導人退出情形。

　　勞動用工制度方面。各地方文件的表述基本全部采取中央文件的表述，從文件導向來看，全面實現市場化招聘、加強勞動合同管理、科學開展崗位價值評估、確定企業人員編制、完善人員退出渠道、合理清理富余人員等都是工作重點。

　　分配制度改革方面。對于工資總額決定機制，可參照陜西文件，改革工資總額決定和工資效益聯動指標，探索建立工資總額分級分類管理模式；對于企業領導人與員工薪酬制度，主要突出以崗位價值和業績為導，并分類明確績效薪酬在員工薪酬中的比例，對于職業經理人主要是對標市場化薪酬標準確定；對于長效激勵機制，可融合“雙百行動”以及深圳綜合改革試驗方案等文件中關于員工持股與長效激勵的做法，適當放寬持股比例。