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來源：企業觀察報、中國企研

拓展閱讀：一文讀懂江蘇國資監管創新實施外派財務監督專員制度，不斷提升監管關鍵性、獨立性、時效性的經驗和啟示

2022年10月以來，江蘇省國資委根據省委省政府決策部署，推動施行省屬企業外派財務監督專員制度，先后兩批選聘11名外派財務監督專員派駐13戶省屬企業重點圍繞財務領域實施嵌入式監督，兩年來已經形成較為成熟的監管模式。省屬企業外派財務監督專員“零時差”知悉企業重大事項，起到“探頭”“橋梁”“參謀”三重作用，發現問題及時向出資人機構報告，通過監管聯動有效增強國資監管工作實效。

一、制度基本釋義

在中國特色現代企業制度框架下，立足于現有的國有企業董事會人員配備制度設計，由省國資委選拔符合相關資格條件的專職外部董事派駐省屬企業任外派財務監督專員，同時按照規定程序推薦擔任董事會審計與風控委員會主任。

外派財務監督專員制度聚焦關鍵性，緊緊圍繞“財務管理是企業管理中心、資金管理是財務管理核心”定位，專員履行監督職責，不干預企業正常經營活動，重點圍繞企業發展大方向、防止出現“大窟窿”兩個方面，不求面面俱到；體現獨立性，專員由出資人機構委派，人事薪酬等關系均不在派駐企業，且疊加專職外部董事職務，在董事會及專委會上能夠獨立、客觀、審慎地發表明確意見；注重時效性，實施駐場監督，嵌入企業內部流程，“零時差”知悉并報告企業重大事項。

外派財務監督專員同時擔任專職外部董事、董事會審計委員會主任。三者既各自履職、各負其責，又互為補充、互相協同。各自履職。外派財務監督專員一般不直接對企業發表意見，其履職過程中發現的風險或問題及時報告國資委，由國資委以監管函、整改通知書等形式進行提示或督促企業糾正或整改。專職外部董事、審計委員會主任對議案內容和相關情況獨立、客觀、審慎、充分地發表明確意見，所發表的意見一般不需要事先報國資委同意。各負其責。外派財務監督專員對國資委負責，如有應發現重大問題而沒有發現的，或者不如實報告情況等情形的可以予以免職。專職外部董事、審計委員會主任對董事會負責，依據國資監管有關要求和個人專業判斷獨立發表意見，并承擔相應責任。互為補充。一方面，外派財務監督專員擔任專職外部董事、審計委員會主任，彌補了專員“只看不管”的短板，也有利于專員了解掌握企業更多的情況，更好地履行監督職責；專職外部董事、審計委員會主任可以就有關事項提出意見建議，避免專員對企業經營活動干預的“嫌疑”。另一方面，外派財務監督專員實施駐場監督，嵌入企業內部流程，深入了解企業重大財務經營活動，也有利于其更好地履行專職外部董事、審計委員會主任職權。互相協同。外派財務監督專員履職過程中對涉及重要會計信息質量、重大財務經營活動等事項，可以通過審計委員會在確定年度審計計劃、安排重點任務時協同開展。對于內審中發現的重大風險或問題隱患線索，必要時專員可以報請國資委開展專項檢查，發揮外部監督的獨立性、權威性優勢。

二、背景情況

2022年4月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于全面加強國有企業監管的意見》，從完善事前監管制度、注重事中跟蹤監控、嚴格事后監督問責等方面，對構建出資人機構全鏈條全過程監管體系提出了多項制度舉措。其中，在省屬企業施行外派財務監督專員制度是文件中最為關鍵、最為核心、最具亮點的制度創新。實施該項制度主要有三個方面的背景。

一是推進國企改革有要求。國企改革三年行動方案聚焦的八個方面的重點任務中，明確要求“著力從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等多方位實現轉變，進一步提高國資監管的系統性、針對性、有效性”。國企改革深化提升行動方案中也明確提出“推動國資監管與公司治理更好銜接，國資監管更加健全更廣覆蓋”“提級各級國資監管水平”等要求。建立外派財務監督專員制度，實現了出資人機構對企業重大財務事項的駐場監督，進一步完善了監管制度體系，對落實相關要求、織密扎牢監管制度籠子具有重要意義。

二是加強國資監管需抓手。前些年，國有企業腐敗案件呈多發態勢，反映出企業經營管理粗放、內控機制虛化以及外部監管體制機制不夠完善、監督檢查不夠到位等問題仍一定程度存在。上一輪機構改革外派監事會取消后，國資監管缺少有力有效的抓手。外派財務監督專員作為出資人在企業的延伸，通過制度安排和流程設計，被賦予知情權、報告權、監督權、專項檢查權，對企業會計信息質量及投融資、預決算、資產處置、資本運營、大額資金使用等事項進行過程監督，為有效防范風險提供了新抓手。

三是強化外部監督有需求。外派財務監督專員的制度設計契合外部監督創新需要，立足于中國特色現代國有企業中“外大于內”的董事會結構、出資人機構委派外部董事、設置外部董事占多數的審計與風控委員會等制度框架，選拔具有財務專長和經營管理能力的企業中層正職（相當于正處級）及以上人員擔任外派財務監督專員，安排專職外部董事、外派財務監督專員、董事會審計與風控委員會主任三位一體履職。外派財務監督專員制度不改變現行監督監管部門職責分工、不改變現行干部管理體制、不增加派駐企業的編制和費用，通過創新機制和完善制度加強外部監督的專業性。

三、主要做法

按照省屬企業外派財務監督專員角色定位上“三位一體”、履行職責上依規授權、管理監督上集中統一、人選來源上梯次配備、組織實施上穩妥有序等原則，扎實抓好文件體系建設、專員隊伍建設、工作機制建設等工作，確保專員制度落地見效，進而持續摸索積累有關工作經驗。

（一）著眼制度創新抓好文件體系建設

在制度設計上，堅持于法周延、于事簡便的原則，重點做好“三個結合”。注重制度創新和制度銜接相結合。緊扣外派財務監督專員的崗位特點、身份性質、職責定位等，在具體條款上有針對性地進行探索創新。同時，考慮到外派財務監督專員和專職外部董事兩個崗位為一體，所設計的制度各項規定與企業領導人員管理、外部董事管理有關規定相互銜接。注重強化監管和隊伍建設相結合。一方面，通過外派財務監督專員的駐場監督，全面了解掌握企業財務經營情況，充分發揮他們的專業特長，進一步加強出資人監管。另一方面，將外派財務監督專員作為培養鍛煉國資監管專業干部的重要平臺，可以為選配省屬企業領導班子成員拓寬來源。注重細化內容和確定原則相結合。深入分析外派財務監督專員從選聘到退出過程中可能出現的各種情形。對有必要具體明確的內容，在制度實施過程中切實做到可定義、可量化、可操作；對需要動態調整或者安排不宜具體的內容，只做原則性規定，給今后的探索預留了空間。

當前，江蘇省國資委按照上述原則已逐步出臺相關制度文件，形成選、管、用、退全鏈條“1+N”政策體系。其中，“1”是指《省屬企業外派財務監督專員管理暫行辦法》，“N”中包含《省屬企業外派財務監督專員薪酬管理辦法（試行）》《省屬企業外派財務監督專員履職報告工作規則》《關于委機關支撐保障省屬企業外派財務監督專員履職的通知》《省屬企業外派財務監督專員履職指引（試行）》等7個配套文件。其中文件體系的核心——《省屬企業外派財務監督專員管理暫行辦法》共9章，包括總則、任職條件、選拔任用、職責和權利、管理監督、考核與薪酬、退出崗位、服務保障、附則等內容，明確了外派財務監督專員制度的總原則和大方向。

（二）著眼選優配強抓好專員隊伍建設

注重選優和配強并重，持續抓好專員隊伍建設。專業和經歷上，要求外派財務監督專員具有累計10年以上企業工作或與國資監管業務相關的經歷，或擔任過省屬企業（相當層級企業）財務、審計、投資等部門主要負責人1年以上，取得高級會計師、高級審計師等高級職稱或注冊會計師等執業資格。人選產生上，明確可以由公開遴選和組織選任等方式從國有企業、機關事業單位人員中選拔任用，也可由現職企業領導人員轉任的專職外部董事擔任。先后兩批選聘外派財務監督專員時，第一批試點階段采用公開遴選的方式選聘4名專員、由原專職外部董事轉任2名專員；第二批采用組織選任方式，擇優從省屬企業及南京市屬企業中選任5名專員。晉升通道上，選拔任用工作在省委組織部指導下，由省國資委具體負責，省委組織部派員全過程參與選拔任用工作。符合條件的，通過組織程序可以晉升為省屬企業領導班子成員。勞動關系上，外派財務監督專員為企業管理人員身份，與受托企業簽訂勞動合同，勞動、醫療、養老等關系轉入受托企業。薪酬由省國資委委托受托企業發放。日常管理上，省國資委負責業務管理，駐省國資委紀檢監察組負責日常監督，受托企業負責日常服務。成立專職外部董事黨支部，黨組織關系隸屬省國資委黨委。職責定位上，專員監督聚焦企業發展“大方向”、防止出現“大窟窿”，重點監督企業貫徹執行省委省政府交辦的重大任務落實情況、企業主責主業發展情況、重大風險事項，不干預企業正常生產經營活動。

（三）著眼提升效能抓好工作機制建設

著重建立健全三項工作機制。

一是駐場監督工作機制。區別于過去一般外部董事很難真正進入企業運轉流程的情況，外派財務監督專員在企業日常坐班，根據履職需要列席企業黨委會、總經理辦公會以及其他會議研究經濟工作的有關議題，檢查企業財務工作，查閱企業財務會計資料和其他相關經營管理材料，閱知與職責相關的上級來文、企業內部文件、規章制度等，在履職流程上已經是企業的“內部人”。

二是及時報告工作機制。專門印發文件明確建立報告工作的相關機制。在報告內容上，主要著眼于報告發現企業可能發生的重大風險或重大資產損失事項、企業違反有關法律法規和國資監管制度規定可能產生較大影響的事項、重大內部控制缺陷和突出問題等；在報告形式上，分為專項報告、月（季）度報告、年度綜合報告、專項檢查報告4種；在報告辦理上，規定了省國資委有關處室在收到報告5日內提出擬辦意見，對委領導作出批示的報告，明確跟蹤督辦和問題整改的相關要求。

三是委企支撐工作機制。派駐企業將外派財務監督專員的職責權利嵌入企業內部工作流程，切實保障專員的各項職權，特別是主動向外派財務監督專員開放財務信息系統、辦公系統等履職必要的信息系統權限，將外派財務監督專員納入企業文件流轉人員名單，及時提供履職所需的相關政策文件、企業經營管理資料和財務報表等。省國資委對外派財務監督專員履職進行指導，組織開展業務培訓，及時受理專員的各類報告并研究處理有關重大問題。

四、經驗啟示

外派財務監督專員制度是江蘇全面加強國有企業監管“1+N”制度體系中最重要的一項創新，在全國國資國企系統內屬首創，通過創新機制、完善制度來增強監管的權威性有效性。制度施行以來達到預期成效。一是有效保障企業會計信息質量。通過審計發現，部分省屬企業存在會計信息質量不高的問題，掩蓋了企業真實經營狀況，嚴重影響重大風險防范、國有資本結構優化調整、考核評價等工作。在日常工作中，專員通過適時查閱會計資料、每月開展財務分析、每年參與決算審計，及時提示重大的會計核算不規范行為，有效保障財務報表的真實性。二是有效幫助企業更好把握發展方向。根據制度設計，專員同時擔任外部董事。日常工作中，專員通過駐場監督，全面了解企業經營狀況，有利于以外部董事身份作出科學決策，從源頭上更好推動省委省政府決策部署落地、國資監管意圖落地、企業戰略規劃落地。有關外部董事認為，擔任專員職務以后，從“專職董事”變成了“專業董事”。三是有效形成“及時發現問題、及時研究問題、及時解決問題”機制。通過發揮“駐”的優勢，專員能夠及時發現企業有關問題，制度施行以來累計向省國資委提交《月（季）度工作報告》120份、《專項報告》16份，先后反映重大風險事項和突出問題58項。省國資委每月召開專員工作例會，遇有重大問題及時召開專題會議，聽取情況、研究問題，明確委機關處室和專員工作分工，跟蹤抓好相關工作落實。省國資委相關負責同志在有關報告上作出批示87次，委機關向專員提出交辦事項12項，第一時間共同推進重大風險化解。

回顧整個制度的實施過程，省國資委堅持問題導向、目標導向和效果導向，找準了延伸國資監管觸角和解決國資監管信息差的“契合點”，同時注重邊探索邊總結，主要有以下幾個方面啟示。

建立行之有效的制度體系是先決條件。推進任何一項系統性工作，制度先行都是最穩妥的，即首先要立起這項工作的“四梁八柱”。在制定制度體系的過程中，注重讓參與者制定制度，省屬企業有關職能部門和外派財務監督專員廣泛參與起草有關文件。省委組織部、省國資委、省財政廳聯合印發《省屬企業外派財務監督專員管理暫行辦法》后，省國資委接續制定了多個配套制度，涵蓋了專員選拔任用、薪酬管理、履職指引、工作報告及支撐配合等方面工作，系統解決了專員“選、育、管、用、退”問題。

建立一支專業化的專員隊伍是關鍵環節。制度能否落地、執行好壞、是否取得預期效果，關鍵要靠“人”。省國資委始終著眼打造一支高素質專業化的外派財務監督專員隊伍，注重發揮專員隊伍整體履職效能。在人員選拔方面，注重“新老搭配”“好中選優”。試點階段中，2名外派財務監督專員由原專職外部董事兼任，發揮了很好的示范帶動作用。目前的專員分別由公開遴選和組織選任方式產生，都是企業原財務或投資部門的正職。這只隊伍平均年齡52.8歲，其中三分之一還有二級企業“一把手”經歷，他們精通企業經營管理，熟悉國資監管要求，專業化水平高，在任職滿一年后的考核中，省國資委和省屬企業均予以高度評價。

建立運轉順暢的工作機制是重要保障。外派財務監督專員不是一個人在企業“單點”工作，而是國資監管體系中的重要一環、是國資監管機構在企業的延伸。省國資委注重以制度機制管長遠、提效能，重點建立健全駐場監督工作機制、及時報告工作機制、委企支撐工作機制等3項機制。得益于此，外派財務監督專員在委機關、省屬企業兩個層面都能進入管理流程，使用辦公系統、列席重要會議、查閱重要資料等，有效解決了“信息屏蔽”問題。通過定期召開專員月度工作例會、專員提交“四類報告”“兩個清單”“兩個建議書”、國資委下發《提示函》等制度安排，形成發現和報告問題、推動問題整改、驗收銷號的管理閉環，最終達到解決國資監管難題的目標要求。

五、有關建議

外派財務監督專員制度施行兩年來，取得預期成效，形成并固化了一些經驗做法，下一步，就如何深化制度的創新和改革提出如下建議。

一是選擇更大范圍探索和實踐。建議上級主管部門在充分調研的基礎上，系統總結經驗，選擇更大范圍企業進行該項制度的實踐，便于進一步論證制度的可行性和實操性。

二是持續完善制度的支撐保障。著力加強對專員的履職支撐，不斷完善相關制度、建立配套措施、健全協同服務機制，提升專員對自身身份的認同感和在國資委、企業的融入度。同時，在專員的晉升通道方面將深化研究探索，讓專員的職業通道更加廣闊。拓寬專員選聘渠道，進一步廣納賢才進入專員隊伍。

三是不斷提高制度的實效性。堅持問題導向和目標導向，努力在提升專員發現問題的水平和解決問題的能力上下功夫。持續加強對專員履職培訓的力度，強化專員在財務專業以外的能力拓展。同時，進一步在解決問題上深化研究，探索通過建立國資委-企業-專員三方聯動的機制，將發現的問題穩妥解決，從而促進企業高質量發展。