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在國企改革深化與地方債務管控雙重攻堅的關鍵節點，城投正經歷從政府信用背書到市場化主體的顛覆性蛻變，在債務管控政策持續發力、化債政策不斷推進的背景下，“退平臺”成為城投轉型的重要方向。據企業預警通顯示，截至2025年6月底，2025年全國已有169家城投平臺發布公告退出政府融資平臺，從行政等級上來看，區縣級城投“退平臺”占比最高；從區域分布來看，山東、青海、江蘇以及云南等省份“退平臺”城投數量較多。

這場看似身份剝離的改革，絕非簡單的公告聲明，背后涉及諸多復雜的關系需要妥善處理。對于國企決策者而言，如何在政策約束與市場競爭的夾縫中開辟轉型路徑？本文深度解析城投“退平臺”過程中需要處理的破與立、傳承與創新、市場化與公益性、短期生存與長期發展四對核心辯證關系，為城投企業勾勒出從平臺附庸到市場主體的轉型圖譜。

01

把握好“破”與“立”的關系

（一）打“破”舊框架

“破”，即打破城投公司傳統依賴政府信用背書、財政兜底的運營模式。從政策層面看，自國發43號文明確剝離融資平臺政府融資職能以來，城投公司長期依賴的“政府指令+財政擔?！蹦Ｊ揭央y以為繼。

同時，受地方政府隱性債務監管趨嚴、金融機構授信審慎化影響，債券發行利率顯著抬升，非標融資渠道持續收緊，流動性風險加速向償付危機傳導。部分依賴政府回購、財政補貼的基建項目，因地方財力收縮導致回款周期延長，經營性現金流持續凈流出，疊加歷史債務利息剛性兌付壓力，資金鏈面臨斷裂風險。在此背景下，“破”成為突破發展困局的核心要義，城投“退平臺”是順應政策導向與市場規律的必然選擇。

（二）建“立”新模式

然而，“退平臺”并不意味著一勞永逸，“政府融資平臺”的身份剝離不是目的，如何在現代市場經濟體系的浪潮中，探索出一條屬于城投發展的康莊大道才是問題所在，“立”成為關鍵。所謂“立”是指城投完成市場化轉型，降低對政府財政補貼和政府信用背書的依賴，成長為具備市場競爭力、創新能力和可持續發展的現代化企業。

（三）堅持“破”“立”并舉

在這過程中，需要把握好“破”與“立”的辯證關系。

立得住，才能破得好。若未能預先構建市場化發展框架，城投公司貿然剝離政府信用背書與財政依賴，將陷入“兩頭失據”的困境：既喪失了政府資源調配、隱性擔保等傳統依托，又因缺乏現代企業治理機制、市場化業務能力與融資渠道，難以在競爭激烈的市場中立足。這種“未立先破”的無序轉型，易導致戰略定位模糊、債務風險失控、核心業務萎縮，最終形成資產荒與資金鏈斷裂并存的局面，不僅無法實現市場化轉型目標，反而加劇企業生存危機。

“破”是為了更好地“立”。“破”不僅是對城投公司傳統運營模式的革新，更是為“立”創造必要條件。通過打破政府信用背書依賴，能夠倒逼城投公司直面市場競爭，激發內生動力；破除行政化決策機制，促使其建立以市場需求為導向的科學決策體系；化解歷史債務與低效資產包袱，為新業務拓展與資本運作釋放空間。只有徹底打破舊有路徑依賴，才能使“立”的過程更為順暢高效，最終實現向現代化企業的蛻變。

“破”與“立”相互依存、相互促進。“破”為“立”掃除制度、思維和運營慣性的障礙，讓城投公司擺脫對政府的過度依賴，輕裝上陣適應市場；“立”賦予“破”實質意義，通過建立現代企業制度、優化業務布局、創新融資方式，使城投公司真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體，二者協同推進城投轉型，缺一不可。

（一）“傳承”老底子

“傳承”，即在城投公司“退平臺”轉型進程中，延續“背靠政府、面向市場”的身份屬性、持續發揮融資功能以及繼承已有的業務優勢。城投“退平臺”和聲明市場化經營主體并不意味著其與地方政府的紐帶被立刻切斷，城投公司作為地方發展的“頂梁柱”，在新型城鎮化建設與區域經濟高質量發展的時代背景下，地方政府仍需要城投公司充分發揮核心載體功能。從城投公司市場化轉型的內在邏輯來看，其項目信用背書、資源獲取渠道、政策支持力度等核心競爭力，均深度依賴地方政府賦予的“國企身份”。這種政企間“政府需求引導發展方向、企業能力承接建設任務”的共生模式，決定了城投公司傳承“背靠政府，面向市場”的身份并沒有發生變化。

融資功能上，城投公司完成“退平臺”轉型后，雖不再承擔政府融資職能，但城投融資功能的核心價值并未消解。這一轉變并非對融資能力的否定，而是從政府信用兜底轉向市場化信用支撐。城投公司需要延續其作為地方重大項目資金樞紐的定位，通過債券發行、產業基金合作等市場化投融資模式，為地方重大項目注入資金活水。

業務經營上，城投公司積累的工程管理經驗、政府合作網絡以及專業技術團隊，構成了其轉型的堅實基礎。向市場化業務、新基建業務拓展時，一方面傳統基建專業知識與新基建存在技術共通性，助力技術團隊掌握新項目標準；另一方面政府合作帶來的信用背書，助力城投在物業管理、文旅開發等市場化領域降低合作成本、搶占市場先機。

（二）“創新”新樣子

然而，單純依賴政府信用背書與傳統業務路徑已難以適應新時代發展要求。面對業務增長乏力、盈利能力薄弱的困境，“創新”成為城投實現可持續發展的關鍵突破口。

一是“創新”需要擺脫傳統融資路徑依賴，構建投融資一體化的資本運作體系。通過資產證券化、產業基金、REITs等創新工具盤活存量資產，同時結合區域產業規劃與公司戰略定位，精準布局優質投資項目，實現資金的高效循環與增值，為公司發展提供穩定資本支持。

二是“創新”需要打破“重建設、輕運營”的慣性思維，以資產運營為核心，通過優化資產配置、提升運營效率，改善資產負債結構，增強經營性現金流創造能力；依托優質運營項目提升主體信用評級，實現融資能力與業務發展的良性互促。

三是“創新”需要摒棄“大鍋飯”式的粗放管理，建立以經濟效益與效率為導向的精準考核體系。通過完善業績管理框架，將業務指標與考核激勵深度掛鉤，推動資源向核心優勢業務集中；建立動態業務評估機制，淘汰低效業務，全面提升管理效能。

（三）“傳承”“創新”兩手抓

（一）“短期生存”是底線要求

對于城投公司而言，退平臺后面臨著巨大的短期生存壓力。一方面，存量債務的還本付息任務艱巨，資金缺口大。另一方面，市場化業務尚未成熟，難以在短期內形成穩定的收入與利潤來源。面對“舊債剛性兌付”與“新動能尚未成型”的階段性矛盾，需構建“底線托底、戰略引領”的辯證思維破解。

短期生存是轉型的底線要求，為長期發展爭取戰略空間。短期生存危機直接威脅企業存續，若無法守住債務風險底線，長期發展將成為無源之水。

其中，債務重組與期限管理是緩解城投流動性壓力的關鍵舉措。城投公司應主動出擊，積極與金融機構展開深度磋商，將高成本短債置換為低成本長債。同時，全面梳理存量債務，精準識別符合條件的隱性債務，主動與地方政府對接，推動將其納入地方政府債務限額管理，或通過申請發行特殊再融資債券實現合規化處置，切斷存量債務風險向市場化業務的傳導路徑。

聚焦“現金為王”原則，資產盤活與現金流再造是解決城投短期資金缺口的核心手段。對于具有穩定現金流的公益性資產，可探索采用TOT等模式，引入專業社會資本參與運營，在保留資產控制權的前提下提前回收投資本金。此外，還可以積極探索資產證券化等創新路徑，將優質資產的未來收益權轉化為現金流，增強資金流動性，為企業運營與轉型發展提供充足的資金保障。

積極對接國家穩增長政策，精準捕捉政策紅利，是城投公司緩解資金壓力的重要外部支撐。城投公司應建立專門的政策研究團隊或與第三方咨詢公司合作，實時跟蹤國家宏觀政策動態，精準把握政策導向，深度挖掘政策紅利空間。圍繞國家穩增長政策重點支持領域，對存量公益性項目進行精心包裝與優化，積極爭取專項債、政策性開發性金融工具（如PSL）等低成本資金支持。同時，以政策項目實施為契機，進一步深化與政府部門的合作，提升企業政策執行能力與市場影響力，為市場化轉型營造良好的外部環境。

（二）“長期發展”是終極目標

長期發展是轉型的終極目標，為短期生存提供根本支撐。若僅局限于短期償債，城投將陷入“借新還舊”的循環，最終喪失市場競爭力。長期發展的核心是“能力再造”，城投公司必須堅定市場化轉型方向，培育三大核心能力：

一是產業深度整合能力，城投公司需跳出傳統工程思維，以“產業投行”視角打造“投建運管”一體化能力。

二是城市服務運營能力，從建設思維轉向運營思維，依托長期積累的城市基礎設施資源（如交通、水務、市政設施），構建數字化運營體系。

在數字化轉型方面，整合城市公共服務數據（如交通流量、用水用電），開發智慧管理平臺，為政府提供決策支持服務（如智慧城市解決方案），將數據資產轉化為服務收入。

在市場化運營方面，將物業管理、設備維護、公共資源運營等業務從母公司剝離，成立獨立運營主體，通過市場化定價、專業化服務拓展外部市場，提升毛利率水平。

在增值性服務方面，在公共服務場景中嵌入市場化業態（如公交站商業開發、智慧停車場廣告運營），實現公共資源的價值放大。

三是綠色低碳創新能力，把握“雙碳”機遇布局新興賽道，將政策機遇轉化為“綠色生產力”，通過技術創新與模式創新開辟新增長極。

布局清潔能源，利用公共建筑屋頂、閑置土地等資源，投資建設分布式光伏、儲能電站等項目。切入循環經濟，圍繞固廢處理、污水處理等傳統業務，延伸布局再生資源回收、資源循環利用等產業。

運用綠色金融，發行綠色債券、碳中和ABS等創新產品，以低成本資金支持綠色項目建設，同時通過綠色認證提升企業市場聲譽，吸引ESG投資。

長期發展戰略的關鍵，是認識到轉型是非對稱博弈：短期的“舍”是為了長期的“得”，暫時的利潤犧牲可換取市場壁壘的構建。轉型過程中，需警惕以下幾個方面：

一是需警惕割裂論，認為生存與發展非此即彼。錯誤地將資源完全投向償債，導致新興業務長期空白，最終因缺乏新動能陷入“越還越窮”的死循環；或盲目激進轉型，挪用償債資金投入高風險領域，引發流動性崩塌。

二是需警惕速勝論，指望短期投入立即見效。對新興業務的培育周期認識不足，要求數字化平臺、產業基金等項目短期內盈利，結果因頻繁調整戰略導致資源浪費，錯失產業窗口期。

三是需警惕依賴論，寄希望于政府兜底延續。表面推進市場化轉型，實則期待政府變相擔?；蜇斦①Y，導致轉型流于形式，最終在隱性債務監管深化中被市場淘汰。

（三）“短期生存”“長期發展”需統籌兼顧

城投公司的短期生存與長期發展是辯證統一的邏輯整體。

短期生存通過債務結構優化、資產盤活等措施化解流動性風險，為長期轉型爭取時間窗口，避免企業因資金鏈斷裂導致轉型進程中斷。

長期發展則通過產業整合、數字化轉型等能力構建，形成可持續的盈利模式與抗風險韌性，打破傳統依賴政府信用的路徑慣性，通過市場化業務的現金流創造能力，反哺短期債務償付壓力，實現從“輸血”到“造血”的質變。

城投公司的轉型之路，本質是在多重辯證關系中尋找動態平衡的智慧旅程，企業需要在破立中重構治理、傳承中激活創新、市場中堅守公益、生存中培育動能，穿越轉型激流，鍛造兼具韌性與活力的城市發展新主體，為城市高質量發展譜就專業與溫度交織的轉型華章。