重磅！PPP新機(jī)制釋放什么信號？（附解讀+思維導(dǎo)圖）
8月20日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），明確對于存量PPP（政府和社會資本合作）項(xiàng)目，地方政府要“依法履約按效付費(fèi)”，保障PPP在建項(xiàng)目順利建設(shè)、推動已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。
城望集團(tuán)認(rèn)為，這一政策調(diào)整將推動PPP行業(yè)“去偽存真”，最終實(shí)現(xiàn)PPP模式從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)型，為公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量的優(yōu)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。主要內(nèi)容如下：
城望解讀+思維導(dǎo)圖
財(cái)政部答記者問 政策原文
城望解讀 01 PPP發(fā)展歷程回顧
規(guī)范調(diào)整階段（2017-2022 年）：2017 年《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》要求嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)，清理不合規(guī)項(xiàng)目，明確政府付費(fèi)與績效考核掛鉤，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政策調(diào)整后，PPP項(xiàng)目數(shù)量銳減。
機(jī)制重構(gòu)階段（2023 年-至今）：2023 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115 號），標(biāo)志著 PPP 進(jìn)入“使用者付費(fèi) + 特許經(jīng)營”新階段，推動 PPP 從 “增量擴(kuò)張” 向 “存量優(yōu)化” 轉(zhuǎn)型。
02 PPP新機(jī)制出臺背景 03 關(guān)鍵信號 04 《意見》出臺意義
政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展十余年來，各地運(yùn)用PPP模式在交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、水利建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵤┝艘淮笈?xiàng)目，持續(xù)改善公共服務(wù)供給，推動基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。
為進(jìn)一步規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，提升項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量和效益，持續(xù)提升公共服務(wù)供給水平，推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展，財(cái)政部會同有關(guān)部門研究起草了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），報(bào)國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)各地方、各部門貫徹實(shí)施。近日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》有關(guān)問題回答了記者的提問。
一、我國很多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目采用了PPP模式，各地存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營狀況很受關(guān)注。請問《指導(dǎo)意見》出臺的背景是什么？
當(dāng)前階段，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉。加力支持PPP存量項(xiàng)目順暢建設(shè)、高效運(yùn)營，是盤活存量資源、以存量帶動增量、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動力的必然要求。制訂《指導(dǎo)意見》并推動公開出臺，主要出于三方面考慮：
一是中央有要求。黨中央、國務(wù)院高度重視政府和社會資本合作工作。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長效機(jī)制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機(jī)制。中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資；統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關(guān)系，全面提高資源配置效率。出臺關(guān)于規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)性文件，是貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院決策部署的具體舉措。
二是民生有需要。各地運(yùn)用PPP模式加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大公共服務(wù)供給，建設(shè)了污水處理廠、垃圾發(fā)電廠、高速公路、地鐵線路、水利灌溉、城市供水等項(xiàng)目，著力保障群眾生產(chǎn)生活，不斷提高人民生活品質(zhì)。出臺《指導(dǎo)意見》，有利于加力保障存量項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，推動提高公共服務(wù)供給質(zhì)效，進(jìn)一步服務(wù)保障和改善民生。
三是各方有期盼。財(cái)政部多次多批分赴項(xiàng)目現(xiàn)場調(diào)研，多次召開省、市、縣三級多方座談會，已累計(jì)覆蓋東、中、西部PPP存量項(xiàng)目體量較大的省份，系統(tǒng)總結(jié)梳理基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，密切跟蹤各地工作進(jìn)展，并將各地好的經(jīng)驗(yàn)做法寫入《指導(dǎo)意見》。政府方、金融機(jī)構(gòu)、社會資本方均表示，希望公開出臺一份管總的指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確政策預(yù)期、回應(yīng)各方關(guān)切，加力支持各方同題共答，齊心協(xié)力支持PPP存量項(xiàng)目順暢實(shí)施。
二、PPP存量項(xiàng)目量大面廣，我們也了解到，雖然各地項(xiàng)目具體情況千差萬別，但遵循的工作原則是共性的。請問《指導(dǎo)意見》作為國家層面的指導(dǎo)性文件，提出了哪些推進(jìn)PPP存量項(xiàng)目順暢運(yùn)行的方向性要求？
按照PPP系統(tǒng)性改革要求，地方政府特別是省級政府要切實(shí)扛起主體責(zé)任，及時采取針對性措施，積極統(tǒng)籌各方資源，組織轄內(nèi)各有關(guān)方面真抓實(shí)干，支持PPP存量項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。具體可概括為“四個堅(jiān)持”：
一是堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)。PPP存量項(xiàng)目涉及多領(lǐng)域多主體，時間周期跨度較長，建設(shè)運(yùn)營狀況與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展高度相關(guān)。《指導(dǎo)意見》要求地方政府堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將PPP存量項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局統(tǒng)籌推進(jìn)，統(tǒng)籌做好新上政府投資項(xiàng)目和PPP存量項(xiàng)目的銜接，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。
二是堅(jiān)持分類施策。相關(guān)部門和單位要在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下，逐一研究項(xiàng)目實(shí)施階段、行業(yè)領(lǐng)域、回報(bào)機(jī)制等關(guān)鍵要素，具體項(xiàng)目具體分析，分類施策、有序推進(jìn)。要綜合運(yùn)用財(cái)政、信貸等資源和工具，多措并舉、精準(zhǔn)發(fā)力，有效保障轄內(nèi)PPP存量項(xiàng)目規(guī)范建設(shè)運(yùn)營。
三是堅(jiān)持降本增效。《指導(dǎo)意見》提出，鼓勵政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)等參與方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，降低運(yùn)行成本，深挖運(yùn)營潛力，提升項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)效，服務(wù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
四是堅(jiān)持強(qiáng)化保障。要求項(xiàng)目各參與方秉持契約精神，依法履約，合力推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。要求政府方、社會資本方及時足額繳納項(xiàng)目資本金，社會資本方保質(zhì)保量完工運(yùn)營，政府方按績效付費(fèi)。要求金融機(jī)構(gòu)按照市場化、法治化原則，客觀評估，積極支持在建項(xiàng)目合理融資。
三、我們注意到，大部分PPP存量項(xiàng)目已進(jìn)入運(yùn)營期，項(xiàng)目各參與方對這份指導(dǎo)性文件翹首以盼。請問在支持已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行方面，《指導(dǎo)意見》提出了哪些要求？
目前，約七成PPP存量項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期，其運(yùn)營情況直接關(guān)系公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。為支持已運(yùn)營項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，《指導(dǎo)意見》重點(diǎn)提出了如下要求：
一是要堅(jiān)持按合同辦事。合同是針對具體項(xiàng)目管總、管長久的根本依據(jù)，相關(guān)方責(zé)權(quán)利均在合同中明確。PPP存量項(xiàng)目均已簽訂合同，“有合同依合同”是存量項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)和保障。
二是強(qiáng)調(diào)及時按效付費(fèi)。要求地方政府將支出按規(guī)定納入預(yù)算管理，按績效評價(jià)結(jié)果及時付費(fèi)，不得拖延竣工時間、延遲績效評價(jià)。經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定及時妥善解決。要求社會資本方按合同約定，提供符合相關(guān)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要求的公共服務(wù)。
三是強(qiáng)調(diào)降本增效、節(jié)約優(yōu)先。要求各地結(jié)合實(shí)際，開源節(jié)流。一方面，推動項(xiàng)目瘦身健體，減少不必要的建設(shè)內(nèi)容，節(jié)約后期運(yùn)營成本，并合理調(diào)整投資回報(bào)率、資金折現(xiàn)率等收益指標(biāo)，適當(dāng)延長合作期限。另一方面，切實(shí)提高項(xiàng)目效益，要求社會資本方創(chuàng)新運(yùn)營模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段，提高項(xiàng)目運(yùn)營專業(yè)化水平。
四是鼓勵金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。2015至2018年是各地實(shí)施PPP項(xiàng)目的高峰期，也恰恰是融資利率比較高的時期。當(dāng)前市場利率水平下，存量項(xiàng)目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實(shí)事求是原則，鼓勵金融機(jī)構(gòu)與社會資本方積極磋商，采取調(diào)整還款計(jì)劃、降息、展期、置換等方式，支持優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)。
五是要求加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管。行業(yè)主管部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)嚴(yán)格開展績效監(jiān)控和績效評價(jià)，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用并與政府付費(fèi)掛鉤，激勵社會資本方提高公共服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)效，適時開展中期評估。對有收費(fèi)的項(xiàng)目，既要加強(qiáng)收入管理，也要挖掘潛在價(jià)值。對可以收費(fèi)但暫未收費(fèi)的項(xiàng)目，可在充分論證后按程序?qū)嵤侠硗貙捠杖肭馈?/span>
六是要求規(guī)范做好項(xiàng)目移交。要求行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行驗(yàn)收。強(qiáng)調(diào)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及時接管，做好資產(chǎn)評估、登記入賬和后續(xù)管理工作，項(xiàng)目合作期滿后不再作為PPP存量項(xiàng)目管理。
四、對于仍處于建設(shè)期的PPP存量項(xiàng)目，《指導(dǎo)意見》提出了哪些方面要求？
對于已開工并形成實(shí)物工作量的在建項(xiàng)目，重點(diǎn)是保障其順利建成完工，及時發(fā)揮前期投入效益。為此，《指導(dǎo)意見》提出針對性要求：
一是排好優(yōu)先順序。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、項(xiàng)目性質(zhì)和財(cái)力狀況，優(yōu)先實(shí)施具有一定收益的項(xiàng)目；其他項(xiàng)目按照輕重緩急合理排序，穩(wěn)妥有序梯次推進(jìn)。對于直至2024年底前還沒有開工的項(xiàng)目，原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施；確有必要開工的，可采取其他模式實(shí)施。
二是加快建設(shè)進(jìn)度。要進(jìn)一步論證項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、壓縮實(shí)施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整配套內(nèi)容，減少不必要的建設(shè)成本，原則上不得超出已核定概算總投資。對接近完工收尾的項(xiàng)目，要抓緊推進(jìn)建設(shè)、及時驗(yàn)收決算、及早投入運(yùn)營。
三是保障融資需求。要求金融機(jī)構(gòu)客觀評估，積極支持在建項(xiàng)目融資。對已簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目依法履約，及時發(fā)放貸款；對未簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目充分盡職調(diào)查，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。同時，金融機(jī)構(gòu)要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止叫停，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾類或證明類文件。
五、如何理解《指導(dǎo)意見》提出的“綜合運(yùn)用各類資源和政策工具”？
PPP存量項(xiàng)目分為完全政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、使用者付費(fèi)項(xiàng)目三類，其中完全政府付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目需政府補(bǔ)貼。推動存量項(xiàng)目順暢運(yùn)行，既需要因地制宜具體項(xiàng)目具體分析，也需要各地秉持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌各方資金資源，多措并舉加力保障。
一是足額安排預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行。PPP存量項(xiàng)目中政府支出責(zé)任應(yīng)納入預(yù)算管理，要按照預(yù)算管理程序，將政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營補(bǔ)貼納入預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行支出計(jì)劃，不得挪用、擅自改變本應(yīng)用于PPP存量項(xiàng)目支出的預(yù)算資金用途。
二是用好地方政府債券工具。對符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用專項(xiàng)債券、一般債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。對已建成運(yùn)營項(xiàng)目，地方政府可按要求安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題，推動PPP存量項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。
三是整合相關(guān)資金資源渠道。在充分利用預(yù)算和債券工具的同時，地方政府要統(tǒng)籌運(yùn)用中央轉(zhuǎn)移支付、地方自有資金，合理用于存量項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營補(bǔ)貼。PPP存量項(xiàng)目涉及具體行業(yè)領(lǐng)域，行業(yè)主管部門要充分發(fā)揮作用、用好相關(guān)資金，有力保障各行業(yè)領(lǐng)域存量項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施。此外，《指導(dǎo)意見》還提出“將PPP存量項(xiàng)目納入今后相關(guān)增量政策中統(tǒng)籌考慮”等方面要求。
六、PPP存量項(xiàng)目涉及各參與方和利益群體，如何推動《指導(dǎo)意見》更好落地實(shí)施？
PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營涉及多部門、多環(huán)節(jié)、多主體，需要地方政府發(fā)揮牽頭抓總作用，組織轄內(nèi)相關(guān)部門、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)同，形成政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、各司其職、齊抓共管的工作格局。
一是地方政府擔(dān)起主體責(zé)任。地方政府特別是省級政府落實(shí)主體責(zé)任、屬地責(zé)任，因地制宜建立完善績效評價(jià)、中期評估等管理制度，并組織做好實(shí)施。各地區(qū)采取切實(shí)措施規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，保障各方合法權(quán)益。同時，做好政策宣傳解讀，及時回應(yīng)有關(guān)方面關(guān)切。
二是行業(yè)主管部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)對項(xiàng)目單位指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定績效指標(biāo)體系、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)公用事業(yè)、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。做好建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價(jià)、建筑工程開工許可、項(xiàng)目投資變更審批等工作。加強(qiáng)對實(shí)施機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。
三是財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算和債務(wù)管理。按照預(yù)算管理程序，將政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營補(bǔ)貼納入預(yù)算管理。強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債不得突破法定限額。
四是金融管理部門強(qiáng)化金融政策協(xié)調(diào)。加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展PPP存量項(xiàng)目信貸業(yè)務(wù)并合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，積極支持保障PPP存量項(xiàng)目合理融資需求。
五是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做好項(xiàng)目管理。做好竣工驗(yàn)收、績效評價(jià)、信息共享、項(xiàng)目公司監(jiān)管等工作，支持各參與方獲取信息，重大調(diào)整變更及時主動告知相關(guān)方。對在建項(xiàng)目，結(jié)合竣工驗(yàn)收或資產(chǎn)驗(yàn)收，加強(qiáng)項(xiàng)目資產(chǎn)監(jiān)督管理；對已運(yùn)營項(xiàng)目，加強(qiáng)資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等監(jiān)督管理。
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