原創 | 城投變產投策略篇：強化產業投資業務穩健性與安全性“五步走”
本專題圍繞城投轉型為產投進程中，開展產業投資業務的問題、策略和方法，將產業投資業務管理總結為透視篇、解構篇和策略篇，為各地城投開展產業投資業務提供參考。
01 戰略領航，錨定投資轉型方向
2025年是“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的謀篇布局之年，城投編制系統性戰略發展規劃有利于明確公司發展方向，為城投決策“投不投”提供參考依據。城投可根據公司實際情況成立“十五五”戰略規劃小組或聘請第三方咨詢公司進行編制。統籌把握核心功能與核心競爭力、發展新質生產力與提升傳統生產力、高質量發展與高水平安全的關系，遵循“自上而下逐層分解”的邏輯，按照“戰略決定業務，業務決定流程，流程決定組織”的基本思路，堅持轉型發展，探索由“城投”向“產投”轉型、由建設城市向產業賦能。
城投作為地方城鄉建設與運營的主力軍、公共服務與保障的壓艙石、產業培育與發展的頂梁柱，在由“城投”向“產投”轉型、由建設城市向產業賦能發展的新時代要求下，立足資源稟賦、區域產業規劃：
向實體化轉型，摒棄傳統“融資工具”角色，轉向實體經營，重點布局先進制造業、數字化轉型、戰略性新興產業等領域，提升產業鏈現代化水平；
向產業化發展，圍繞區域產業鏈關鍵環節，成為城市開發運營商及產業生態構建者，例如，通過產業園區運營、產業基金引導、供應鏈整合等方式，推動產業集群化發展；
向市場化運營，推動政企分離，建立現代企業制度，培育多元化盈利模式。例如，通過混改引入社會資本，優化股權結構；探索資產證券化（ABS）、REITs等工具盤活存量資產，形成“資源-資產-資本”循環激活企業經營效能，實現從依賴“政府輸血”向自身“自我造血”的跨越。
城投應深入貫徹落實黨的二十屆三中全會關于國有資本“三個集中”的戰略部署，緊扣服務國家安全、國計民生及戰略性新興產業的轉型要求，立足功能定位與資源稟賦，重點布局城鄉重大建設運營、基本民生服務保障、新興產業培育發展三大核心領域，有條件的可拓展金融服務業務，將新基建、新產業作為突破方向，逐步從一般競爭性領域有序退出，轉向具有戰略引領性、民生保障性和產業帶動性的領域。
產業布局需統籌考量服務區域戰略的國企責任、市場發展空間與潛力、行業競爭格局與自身資源匹配度、產業周期特征及風險承受能力等關鍵要素，通過優化國有資本配置，強化在基礎設施升級、民生服務提質、新興產業孵化等領域的戰略投入，實現從傳統建設主體向現代產業組織者的功能躍升。
02 合規筑基，筑牢投資安全底線
（一）系統梳理投資管理政策指引
產業投資管理作為覆蓋全周期、多領域的系統性工作，其政策體系包含投資實施、過程監管、容錯機制、問責制度等核心模塊。其中投資行為管理涵蓋內容最為繁雜，具體涉及投資方向、投資規模、投資方式、產權交易、風險防控及決策機制等多個方面。為強化城投投資行為的合規性，城望系統梳理了對外投資領域核心政策指引（如表1），形成覆蓋產業投資管理各維度的規范依據。
在產業投資管理工作中通過與政策精準匹配，可系統解決城投“投不投”“怎么投”以及“投后管”三大核心問題。同時，產業投資管理工作需要嚴格遵守程序合規，按照戰略規劃和產業投資管理的各項規定，把握好項目論證、方案審批、落地執行等關鍵環節，切實履行對國有資產保值增值的責任擔當。
（二）建立動態政策響應機制
由于政策環境處于不斷變化之中，城投設立政策研究專項小組顯得尤為重要。該小組需實時追蹤國家、省市區產業政策、監管要求及區域規劃變化，建立完善的政策預警與解讀機制。
當出現土地、環保等重大政策調整時，政策研究專項小組需啟動專項評估程序，運用定量與定性相結合的分析方法，全面評估政策變化對存量及擬投項目的影響。
根據評估結果，動態優化投資策略，避免因政策滯后而引發合規風險。例如，在土地儲備新規出臺后，及時調整涉及土地相關的投資項目的融資模式和開發計劃；在隱性債務監管升級后，對存量項目的融資結構進行重新梳理和整改，確保項目符合新的政策要求。
對于資源有限的城投企業，也可通過與第三方咨詢公司簽訂長期合作協議，借助專業機構在政策解讀、趨勢研判方面的經驗優勢，實現政策信息的實時共享、深度剖析與精準應用，確保城投投資決策始終契合政策導向，規避因政策把握不足帶來的合規風險與投資偏差。
03 風控強體，提升風險應對能力
參考《中央企業全面風險管理指引》，圍繞風險管理內容，構建完整的“風險識別—評估—應對—監督”全流程體系。風險管理基本流程（如圖1）包括：
圖1：風險管理流程 第一步，收集戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險和法律風險等風險因素。 第二步，對收集的風險管理初始信息和城投各項業務管理及其重要業務流程進行風險評估，風險評估包括風險辨識、風險分析和風險評價三個步驟，進行風險辨識、分析、評價，應將定性與定量方法相結合。定性方法可采用問卷調查、集體討論、專家咨詢、情景分析、政策分析、行業標桿比較、管理層訪談、由專人主持的工作訪談和調查研究等。定量方法可采用統計推論（如集中趨勢法）、計算機模擬（如蒙特卡羅分析法）、失效模式與影響分析、事件樹分析等。 第三步，根據城投自身條件和外部環境，圍繞發展戰略，確定風險偏好、風險承受度、風險管理有效性標準，選擇風險承擔、風險規避、風險轉移、風險轉換、風險對沖、風險補償、風險控制等適合的風險管理工具的總體策略，并確定風險管理所需人力和財力資源的配置原則。 第四步，針對各類風險或每一項重大風險制定風險管理解決方案。方案一般應包括風險解決的具體目標，所需的組織領導，所涉及的管理及業務流程，所需的條件、手段等資源，風險事件發生前、中、后所采取的具體應對措施以及風險管理工具（如：關鍵風險指標管理、損失事件管理等）。 第五步，以重大風險、重大事件和重大決策、重要管理及業務流程為重點，對風險管理初始信息、風險評估、風險管理策略、關鍵控制活動及風險管理解決方案的實施情況進行監督，采用壓力測試、返回測試、穿行測試以及風險控制自我評估等方法對風險管理的有效性進行檢驗，根據變化情況和存在的缺陷及時加以改進。城投進行風險管理可以組織相關職能部門和業務部門聯合實施，也可以聘請第三方咨詢機構協助實施。
參考《中央企業全面風險管理指引》，城投可根據戰略風險、財務風險、市場風險、運營風險和法律風險五大風險種類，識別可能發生的風險事件，形成《風險管理清單》（如表2），風險清單按照五大類別一級風險進行列舉，形成具體的二級風險。對《風險管理清單》風險因素進行評價，根據評價結果劃分風險承受標準，就投資各個流程進行風險排序，通過風險排序影響程度，針對性地提出風控措施和解決方案。
具備條件的城投可建立風險管理三道防線，即各有關職能部門和業務單位為第一道防線;風險管理職能部門和董事會下設的風險管理委員會為第二道防線;內部審計部門和董事會下設的審計委員會為第三道防線。
換句話說，可將“三道防線”視為由業務及職能部門、風險管理部門、監督部門三個主體構成，業務及職能部門履行建立健全業務風險管理制度和流程、開展風險識別評估、編制風險清單和應對預案、定期梳理風險、及時報告風險和開展應對處置等職能；風險管理部門負責組織起草風險管理基本制度和工作報告等、組織風險合規審查、處理違規事件以及組織合規培訓等；監督部門則負責在職權范圍內對風險合規要求落實情況進行監督，對違規行為進行調查并開展責任追究。
04 管控增效，提升投資決策效能
制度體系是城投規范高效運行的核心支撐。建議各層級城投以出資人發布的投資監督管理辦法為基礎，構建“1+N”投資管理制度體系（表3）。“1”即《公司投資管理辦法》，根據各作為統領性制度，明確投資管理基本原則、組織架構與權責邊界。
一是建議各層級城投以出資人發布的投資監督管理辦法為基礎，制定適用于城投自身的投資管理辦法。以央企、山東省屬國企以及濟南市屬國企為例（表4），對比發現不同層級國企的投資管理制度編制要求不盡相同。
二是建議按照總則、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風險管理、附則的順序編制《公司投資管理辦法》，并根據相應的投資監督管理辦法增添相應內容。
圖2：投資管理流程圖（示例）
厘清城投自主決策權限，推動各治理主體的權利責任和義務落實到位。堅持權責事項“不空白、不重復、不交叉”的原則，建議編制“事項范圍+權責邊界+事項標準”的對外投資決策清單，全面覆蓋對外投資決策事項、授權管理、決策流程等方面。根據授權放權事項、上收事項、向下授權事項類型，審慎合理確定城投投資決策權限。
05 人才固本，鍛造專業投資團隊 人力資源作為城投實現戰略轉型與產業投資高質量發展的核心引擎，需以鍛造一支政治過硬、專業精湛、結構合理的投資人才隊伍為目標，通過系統化、精細化管理，規范“選人、育人、管人、用人”各個環節，為產業投資業務筑牢人才根基。
聚焦產業投資戰略布局與業務發展需求，深入開展人才需求調研，結合企業轉型升級方向，精準繪制投資人才需求圖譜。針對戰略規劃、資本運作、行業研究等關鍵崗位，實施“專業人才引進計劃”，通過市場化選聘、獵頭服務等渠道，靶向引進具有投資機構、知名企業豐富實戰經驗的人才。
圍繞新能源、數字經濟、戰略性新興產業等重點領域，深化與重點高校、科研院所的產學研合作，建立定向人才輸送機制，吸引具備前沿技術知識與創新能力的專業人才。
同步優化人才引進政策，完善配套保障體系。設立專項人才補貼，對高層次人才給予安家費等資金支持；提供人才公寓、子女入學等生活保障，解決人才后顧之憂。探索實施項目跟投、股權期權激勵等中長期激勵措施，增強人才與企業發展的利益綁定，形成“以才引才、以才聚才”的良好生態，為產業投資注入強勁動能。
把握好“搭梯子、貫通道、立標準、設路徑、供支撐、配機制”六大環節，構建分層分類的人才培養體系：
針對新入職員工，開展“入職集訓+導師帶徒”雙軌制培養。通過集中培訓，幫助其快速掌握投資業務基礎知識、公司規章制度及企業文化；安排資深員工作為導師，進行“一對一”實踐指導，助力新員工盡快融入團隊、提升業務能力。對于骨干員工，開設“產業投資高級研修班”，邀請行業專家、企業高管開展專題授課，組織參與行業峰會、標桿企業參訪交流活動，拓寬戰略視野，提升專業水平。
針對管理人才，實施“卓越領航計劃”，實施進修學習，參與重大投資項目歷練，強化戰略決策、團隊管理與資源整合能力。
同時，搭建內部知識共享平臺，定期舉辦投資案例研討會、政策解讀會、經驗交流會等活動，促進知識經驗傳承，為企業持續發展儲備人才力量。
構建規范化、科學化的人力資源管理體系，夯實人才發展制度基礎。圍繞招聘錄用、培訓開發、薪酬福利、晉升退出等核心模塊，制定完善覆蓋人才全生命周期的管理制度，確保人力資源管理各環節有章可循、規范有序。定期開展職業規劃輔導，結合員工個人發展意愿與企業戰略需求，為員工量身定制職業發展路徑。
優化績效考核體系，以企業戰略目標為導向，科學分解部門與崗位KPI指標，采用定量與定性相結合、短期與長期相銜接的評估方式，引入360度多維評價機制，全面、客觀、公正地評價員工工作表現。強化績效考核結果應用，建立考核結果與薪酬激勵、職務晉升、評先評優、培訓發展的聯動機制，對業績突出的團隊和個人給予表彰獎勵、優先晉升機會；對未能達標的進行誡勉談話、崗位調整或針對性培訓，充分激發人才創新創造活力。
深入開展崗位分析工作，通過工作流程梳理、崗位價值評估，明確各崗位的職責范圍、工作內容、任職資格等要求，精準繪制“崗位畫像”。
同時，結合員工專業技能、工作經驗、職業素養等要素，建立員工能力素質模型，形成“人才畫像”，實現崗位需求與人才供給的精準匹配。在此基礎上，建立優秀年輕干部培養庫，對表現突出、潛力較大的員工進行重點培養，為企業發展儲備后備力量。
建立動態人崗匹配機制，打破崗位固化限制，通過輪崗實踐、項目制工作等方式，為員工提供多崗位鍛煉機會，拓寬員工職業發展空間，提升員工綜合能力。根據公司業務發展變化、員工能力提升情況，及時調整崗位設置與人員配置，實現人力資源的最優配置與組織效能的持續提升，確保人盡其才、才盡其用，為城投產業投資業務發展提供堅實的人力保障。
潮涌東方，風勁帆滿。站在深化國企改革與培育新質生產力的歷史交匯點，我們篤信，在產業投資的壯闊新征程中，城投將化身為培育新質生產力的尖兵、驅動產業轉型升級的中流砥柱，在戰略性新興產業的星辰大海中錨定航向，在未來產業的創新沃土上深耕細作。城望始終愿做城投最可靠的同行者，以智慧為筆，以經驗為墨，助力城投描繪創新發展的宏偉畫卷，書寫國有資本保值增值與高質量發展交相輝映的壯麗詩篇。向充滿無限可能的星辰彼岸破浪前行，共赴這場產業變革的壯麗征途。