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（一）遼寧省沈陽市遼中區(qū)通過國(guó)有企業(yè)舉債融資實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)5.2億元

2023年3月，沈陽近海高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有限公司向中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沈陽市遼中區(qū)支行貸款5.2億元，用于2023年沈陽市遼中區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造提升項(xiàng)目，沈陽市遼中區(qū)政府承諾用該項(xiàng)目糧食產(chǎn)能指標(biāo)交易資金償還貸款，形成新增隱性債務(wù)5.2億元。

城望觀點(diǎn)：以預(yù)期財(cái)政收入為還款來源開展融資，是財(cái)預(yù)50號(hào)文、中發(fā)27號(hào)文、銀監(jiān)15號(hào)文等一系列文件中明確劃定為違規(guī)融資形成隱債的行為。

（二）山東省德州市陵城區(qū)通過國(guó)有企業(yè)舉債融資實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，新增隱性債務(wù)1.45億元

德州市陵城區(qū)政府于2023年6月批復(fù)同意由德州旺農(nóng)農(nóng)業(yè)投資有限公司以“融資代建”的方式，實(shí)施應(yīng)由財(cái)政資金保障的11.45萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。截至2024年6月，德州旺農(nóng)農(nóng)業(yè)投資有限公司使用中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行德州市陵城區(qū)支行貸款資金支付高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程款1.45億元，形成新增隱性債務(wù)1.45億元。

城望觀點(diǎn)：“融資代建”表明由企業(yè)籌資墊資實(shí)施，明顯構(gòu)成政府隱性債務(wù)。

在國(guó)家政策的持續(xù)推動(dòng)下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已成為一股不可忽視的力量，正在引領(lǐng)著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新浪潮。同時(shí)，也引發(fā)了央企、國(guó)企、民企資本紛紛入局高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)業(yè)務(wù)。

（一）何謂高標(biāo)準(zhǔn)？

本質(zhì)上，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是從“糧田”到“良田”。根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600-2022），高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指田塊平整、集中連片、設(shè)施完善、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、宜機(jī)作業(yè)、土壤肥沃、生態(tài)友好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的耕地。高標(biāo)準(zhǔn)具體有“四高”：

在農(nóng)田質(zhì)量高：通過系統(tǒng)化改造，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“田、土、水、路、林、電、技、管”八配套，宜機(jī)宜耕，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相適應(yīng)。

產(chǎn)出能力高：從各地實(shí)踐看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成以后，產(chǎn)能可達(dá)“一季千斤”，“兩季噸糧”。相比建成前，一般能提高10%～20%的產(chǎn)能，約合產(chǎn)量100公斤。

抗災(zāi)能力高：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成以后，由于設(shè)施條件大幅度改善，實(shí)現(xiàn)旱能澆、澇能排，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，大災(zāi)少減產(chǎn)，小災(zāi)不減產(chǎn)，一般年景多增產(chǎn)。

資源利用效率高：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田通過集中連片建設(shè)后，形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)人工成效明顯，提高了資源利用效率。

（二）搶灘原因幾何？

一方面，政策驅(qū)動(dòng)國(guó)企開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署，是國(guó)家糧食安全關(guān)鍵保障的重要舉措和抓手。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的推進(jìn)與中央一號(hào)文件密切相關(guān)。2004年中央一號(hào)文件首次提出“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力”。此后歷年的中央一號(hào)文件均對(duì)農(nóng)田建設(shè)作出部署，特別是自2009年起，每年的中央一號(hào)文件都將“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”單獨(dú)成段，重點(diǎn)闡述，可見該項(xiàng)工作在國(guó)家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略布局中的地位不斷強(qiáng)化。

2025年中央一號(hào)文件提出要加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2025年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2024年全年我國(guó)新建和改造提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過8000萬畝。截至2024年底，我國(guó)已累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過10億畝。

2025年3月底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《逐步把永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施方案》，從項(xiàng)目實(shí)施、資金使用、竣工驗(yàn)收等方面對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提出了要求，并明確到2035年力爭(zhēng)將具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

另一方面，農(nóng)田建設(shè)業(yè)務(wù)與國(guó)企的主營(yíng)業(yè)務(wù)高度契合。中交、中建、中鐵等央企以及區(qū)域國(guó)企在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有深厚的底蘊(yùn)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，與國(guó)企的主營(yíng)業(yè)務(wù)高度相關(guān)。通過搶灘布局高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田業(yè)務(wù)，國(guó)企不僅能夠拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，還能充分發(fā)揮其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和資源共享。

糧食產(chǎn)能指標(biāo)是指通過土地整治（如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）提升耕地質(zhì)量后，經(jīng)評(píng)估認(rèn)定的單位面積糧食增產(chǎn)能力，通常以公斤/畝為單位計(jì)量。該指標(biāo)是耕地占補(bǔ)平衡政策中的重要交易標(biāo)的，用于彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地導(dǎo)致的產(chǎn)能損失。

從指標(biāo)運(yùn)行機(jī)制看，糧食產(chǎn)能指標(biāo)具備明確的交易屬性，且該屬性與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金循環(huán)密切相關(guān)。一方面，土地整治后產(chǎn)生的多余產(chǎn)能指標(biāo)可通過交易獲得收入，用于回收土地整治成本；另一方面，占用耕地的地區(qū)可通過購買指標(biāo)履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)，確保耕地質(zhì)量和產(chǎn)能不降低。如某地投資實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升耕地質(zhì)量后，經(jīng)有關(guān)部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)審核認(rèn)定新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)數(shù)量，對(duì)于完成本地糧食產(chǎn)能指標(biāo)后的多余指標(biāo)，可通過特定平臺(tái)出讓指標(biāo)獲得收入。

需重點(diǎn)關(guān)注的是，根據(jù)財(cái)政管理制度規(guī)定，糧食產(chǎn)能指標(biāo)交易資金屬于財(cái)政預(yù)算資金或政府性基金收入范疇，其使用范圍、撥付路徑均有嚴(yán)格的制度規(guī)范，嚴(yán)禁挪作他用。若在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)，違規(guī)將該類交易資金設(shè)定為還款來源，實(shí)質(zhì)是突破財(cái)政資金使用的剛性約束，變相形成政府兜底償還責(zé)任。此類行為既違背了財(cái)政資金“專款專用” 的基本原則，也不符合政府債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，極易引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，且項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)周期緩慢，地方政府難以足額調(diào)配資金，由此讓隱性債務(wù)有了可乘之機(jī)。通報(bào)的兩起隱債案例問題直指高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目融資、還款來源不規(guī)范。事實(shí)上，政策層面對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目支持力度大，選取科學(xué)合規(guī)的融資模式（表1），可避免掉入隱債的“陷阱”。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的資金來源以財(cái)政資金為核心，社會(huì)資本和金融工具為重要補(bǔ)充，各類資金需在“合法合規(guī)、專款專用”的前提下統(tǒng)籌使用。

表1：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金渠道

值得注意的是，“資金跟著項(xiàng)目走”是爭(zhēng)取財(cái)政性、政策性等資金的重要前提。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》，納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫的項(xiàng)目應(yīng)滿足但不限于以下要求：

（1）符合農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃；

（2）項(xiàng)目選址、區(qū)域范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和資金需求科學(xué)合理；

（3）項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬清晰，當(dāng)?shù)厝罕姺e極支持改善項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；

（4）地塊相對(duì)集中連片，建設(shè)后能有效改善生產(chǎn)條件，提高糧食產(chǎn)能；

（5）具備立項(xiàng)后及時(shí)組織實(shí)施的條件。

推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，是農(nóng)業(yè)從“數(shù)量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”的基礎(chǔ)工程。它既是應(yīng)對(duì)當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)的“應(yīng)急之策”，更是保障國(guó)家農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略安全的“長(zhǎng)遠(yuǎn)之舉”。唯有錨定其戰(zhàn)略地位，做好風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、設(shè)計(jì)科學(xué)投融資模式，才能在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、守牢糧食安全底線的同時(shí)，不新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益雙贏。