資訊中心

截至2021年12月，各地國資委和地方國有企業掛圖作戰、跑表計時，實現三年改革任務70%的年度目標；2022年收官之年還有30%的工作量，改革有望深化。相較于2013年-2016年由國資委牽頭，試點為主，兼并重組居多的國企改革第一階段，和2017年-2019年由發改委牽頭，混改作為改革突破口的第二階段，2019年后以《國企改革三年行動計劃（2020-2022年）》為核心抓手，尤其2022年是國企改革三年行動決戰決勝之年，國資委從時間上、內容上反復強調國企改革重點任務。從2022年1月份國企改革重要會議來看（圖1），2022年“收官戰”改革重點聚焦“以管資本為主的國資監管體制”、“中國特色現代企業制度”兩條主線，包括提升監管效能、推進專業化整合、聚焦主責主業、完善公司治理機制等方面。

國資委內容上要求把鎖定并高質量完成重點任務、補短板強弱項、務求改革實效、實現改革成果全面穩固化制度化作為今年改革工作的著力點，時間上要求確保上半年在重點難點任務上取得根本性突破，并完成三年行動主體任務，在黨的二十大前基本完成三年行動各項任務，在今年年底前完成掃尾工作，實現全面勝利收官。結合城望服務全國各地區縣城投公司的經驗來看，區縣城投國企改革收官面臨時間緊迫、內容繁重的雙重壓力，滋生“紙面改革”、“數字改革”、進度緩慢等問題，面臨如何鞏固改革發展成果、實現上下通力合作、找準改革發力點等問題。

1.兼顧“回頭看”和“往前走”

國資委此前明確，今年作為國企改革三年行動的收官之年，既要進一步鞏固已取得的改革成果，又要針對前期的改革痛點、難點、堵點加力推進。結合國企改革三年行動“收官戰”優化監管體制、完善公司治理等重點任務，對于區縣城投公司而言，國企改革三年行動是落實國企改革頂層設計的路線圖，三年的時間為路線圖中的“密集施工期”，在此時期內新一輪國企改革氛圍濃厚、標桿引領、經驗紛呈，將為區縣城投公司在當前及未來較長一段時間內提供發展經驗借鑒。“收官戰”后，完成路線圖中所有節點任務的國企將在新一輪國企改革中繼續領跑，而區縣城投公司則將穩步前行，繼續掛圖作戰，收官不收兵。因此區縣城投公司應做好改革發展成果鞏固工作，在重點改革領域建立常態長效機制，以制度鞏固已有改革成果，改善前期改革痛點、難點，以改革新紅利激活增長新動力。

以內蒙古自治區國企改革三年行動推進實踐為例，內蒙古自治區印發了《國企改革三年行動“回頭看”工作方案》，開展國企改革三年行動“回頭看”工作，系統盤點、鞏固深化國企改革三年行動成果，總結好的經驗做法，補齊補強差距短板。

2.在高質量上下功夫，杜絕“紙面”和“數字”改革

如何確保高質量完成國企改革三年行動目標任務？翁杰明表示，要堅決杜絕“紙面”改革和“數字”改革，將改革是否促進了企業內部治理機制、用人機制、激勵機制等機制層面的轉變，是否真正產生從量變到質變的改革實效，作為今年工作的著力點。國企屬性決定區縣城投公司將在和地方國資部門及其他相關部門演化博弈中尋求發展（政企演化博弈相關論述，參見城望原創文章《縣域城投將走向何方？——在演化博弈中尋求均衡》）。自國企改革三年行動實施以來，多地區/縣委、區/縣政府高度重視、精心組織，立足長遠，系統謀劃，積極做好各項國資監管、國企改革等制度建設。但在實施過程中，各部門和公司未能堅持“一盤棋、一條心”理念，各部門各自為政，公司孤軍奮戰，多數國資國企改革文件發布后多成擺設，國資局未能按照現有制度文件行權履職，改革多停留在“紙面”上。此外，在整合重組浪潮下，多數區縣城投公司資產整合僅成為“數字”整合，集團公司與各子公司之間屬松散型母子關系，僅實現報表上合并，集團化運行機制尚未完全建立。從政府部門和城投公司關系來看，城投公司通過運作由政府注入的資源、資產、資本、資金產生收益反哺政府，實現博弈均衡；從集團公司和下屬子公司關系來看，建立集團化架構，分業經營、分類管理，實現“集團化管理、子公司實體運營”有利于統籌推進國企改革進程。

3.“抓重點、補短板、強弱項”并重

三年行動方案以“抓重點、補短板、強弱項”為核心，以推進國有經濟布局優化和結構調整為重點，以服務雙循環發展格局為指引，提出加快完善中國特色現代企業制度、著力推進國有經濟布局優化和結構調整、健全以管資本為主的國有資產監管體制等八項具體要求。結合2022年以來國企改革重要會議精神，區縣城投公司找準改革著力點，必須奔著問題去，以解決實際問題為出發點和落腳點。

針對當前國有企業改革現狀，結合國資委黨委書記、主任郝鵬在發布會上提出的發力國企改革攻堅的三個方向，以及對未來國資國企圖景的理解，“十四五”時期國有企業改革發展，要找準“三個著力點”。即一是抓重點，建立起市場化經營機制，在市場化用工改革、市場化薪酬機制、有效制衡的公司治理機制等方面下功夫；二是補短板，從無到有。解決重點領域關鍵環節“卡脖子”問題。區縣城投公司普遍存在資產體量小、信用評級低、現金流不足等生存問題，解決“卡脖子”問題就是要聚焦主責主業，通過經營性業務全力破除造血功能不強的頑瘴痼疾；三是強弱項，從弱到強，圍繞主業有效推進企業戰略性重組和專業化整合，是國企改革“收官戰”的重中之重，圍繞“主業”重新洗牌，在地區產業鏈中凸顯國企擔當，實現做強做優做大。

1.以權責清單做好授權放權工作

實現國有資產保值增值、防止國有資產流失，是國企改革的根本前提。國資委體系（包含國資委、國資辦、國資運營服務中心等）作為城投公司最大的控股股東，體現出資人意志行權履職，城投公司國企改革與地方政府支持密不可分。一方面，國資部門合理授權能夠激發城投公司內生發展動力。國資部門做好授權放權頂層設計，通過出臺國資部門履行出資人職責事項權責清單，明晰規劃與投資監管、財務監管、產權管理、改革改組、考核薪酬等授權放權事項，該管的要科學管理、絕不缺位，不該管的要依法放權、絕不越位。并推動一級企業對所屬企業同步開展授權放權，做到層層“松綁”，全面激發各層級城投公司活力。另一方面，權力下放后，城投公司進一步厘清黨委會、董事會、監事會、經理層在機構設置、規劃投資、資產處置、選人用人、薪酬分配、考核激勵、監督約束等方面職權，形成以堅持黨的領導、加強董事會建設、規范治理、強化監督等四個方面文件為支撐的公司治理制度體系。以制定“決策權責清單”方式將黨委會、董事會、監事會、經理層決策事項清單化，細化國資部門監管外的其他決策事項，做到無縫對接、各司其職。

值得注意的是，翁杰明強調，“需要特別強調的是，對于一些直接涉及子企業搶抓市場機遇的事項，即使集團公司確需審批或備案，也應當‘特事特辦’，明確時限、提高效率，堅決防止由于審批或備案時間過長，導致子企業貽誤戰機。”參考《浙江杭州區域性國資國企綜合改革試驗實施方案》（2021年9月）中“選擇部分企業探索建立董事會向經理層授權的管理制度”，以及深圳投控在投資、產權變動、借款、擔保等10個方面大幅調高經理層的決策權限，向經理層授權成為國企改革趨勢，對于進一步加大向經理層授權的改革趨勢日益明顯，“讓聽得見炮聲的人作決策”已經形成共識。

2.以重組融合釋放改革乘數效應

上海市、安徽省等16個省份提及“推進國資國企布局優化和結構調整”“在部分領域適時組建新的國企集團”以及“推進企業間的戰略性或專業化重組”。“重組”意在以“補短板強弱項”為原則開展地方城投公司重組整合，通過整合平臺做大資產規模，能夠滿足評級獲取和發展要求，同時也方便國資部門開展債務統籌管理以及實現國有資產統一監管。區縣城投公司整合并不意味著對地方“大”、“小”城投公司全盤合并，而是在明確集團城投公司發展定位和發展戰略前提下，立足全區、縣重大戰略布局，突出主責主業實業，堅持有進有退、有所為有所不為。重點圍繞產業鏈開展整合工作，按照“產業相近、業務相關、主業相同”的原則，通過資產重組、股權劃轉等方式，實現資源向主業企業、優勢企業集中，減少無序競爭和同質化經營。在產業鏈中充分發揮“鏈主”作用，牽引帶動產業鏈的上下游企業共同固鏈強鏈延鏈補鏈，進而提升產業鏈、供應鏈的穩定性和競爭力。整合后通過資產注入、依法授予區域特許經營權、優惠政策傾斜等方式，將集團公司打造成為資產規模大、信用評級高、企業自身融資能力強、功能業務優化、管理規范高效的國有企業。

“融合”意在整合后實現集團公司和所出資企業的協調發展。集團公司對所出資企業的管控方式和授權程度，直接決定了子企業公司治理決策和運作空間，對子企業的活力有決定性影響。國資委黨委委員、副主任翁杰明表示，集團公司對子企業要合理授權放權，為子企業公司治理運作決策留足空間。原則上不再直接干預子企業的經營管理事項，支持子企業董事會依法依規行權履職，維護子企業自主經營權。要因企施策授權放權，該由子企業決策的權力要歸位于子企業，要針對不同行業、不同層級、不同股權結構、不同發展階段的子企業，實施差異化、精準化授權放權。要推動授權放權清單化，并根據實際情況變化，定期優化清單、更新版本，便于操作。

3.以三項制度改革實現破冰破局

三項制度改革是國企改革三年行動“收官戰”攻堅克難的關鍵一環，區縣城投公司應以市場取向，推動企業經營機制根本性變革。通過規范法人治理，推進分類改革，支持企業采取“揭榜掛帥”“賽場選馬”等方式激活三項制度改革，激發企業內生活力。

一是牢牢牽住經理層成員任期制契約化管理這個市場化改革的“牛鼻子”，出臺推行經理層成員任期制和契約化管理的相關制度，從規范任期管理、設定契約目標、強化薪酬激勵約束、嚴格崗位退出管理等方面部署。與經理層、中層管理人員簽訂契約，明確崗位職責、目標責任、薪酬待遇、退出規定、責任追究等事宜，構建“人人肩上有壓力、個個頭上有指標”的管理格局，讓管理激活力、出效益，真正實現能者上庸者下。

二是不僅要打破“鐵交椅”，還要砸掉“大鍋飯”，進一步健全市場化薪酬體系。以業績為導向建立考核激勵機制，依據公司規模和經營難度，設置合理調節系數，制定績效考核實施方案。將戰略目標通過戰略解碼以及年度全面預算分解到各級組織和部門，通過全員KPI落實到具體責任人，設置對應的職級和薪酬標準，對于連續排名靠后或業績不達標的單位，降級或撤并處理，真正實現收入能增能減。

三是圍繞“建強隊伍、激發活力、服務發展”的思路，優化引才、用才、育才機制，推動企業人才隊伍整體提升。加強全過程規范企業人員管理，到全面推進“三項制度”改革，探索建立“員工能進能出、崗位能上能下、收入能增能減”市場化選人用人機制，加大招才引智力度，以用工改革為高質量發展提供內生活力。

收官之年，改革任務更重要、更緊迫。區縣城投公司通過系統性推進、清單化舉措、穿透式操作等工作舉措，對照三年行動具體要求，聚焦進度相對滯后、差距仍然明顯的任務，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的還要狠抓改革實效，力爭“形神兼備”，堅決杜絕“紙面”改革和“數字”改革，確保國企改革三年行動如期高質量完成，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。針對資產整合、政企權責清單、“十四五”規劃等方面，城望集團聚焦解決國企改革重大理論和實踐問題，充分發揮專家學者智囊參謀、決策咨詢作用，深入開展國企改革研究，為推動深化國企改革貢獻智慧和力量。