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10月16日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在京開幕，報告指出要持續(xù)深化國企改革，即把三年行動提出的八個方面的重點任務走深走實。今年是國企改革三年行動的收官之年，勞動、人事、分配三項制度改革一直是國企改革三年行動的重要內(nèi)容，也是發(fā)力攻堅的關鍵環(huán)節(jié)，其核心始終圍繞“盡快形成企業(yè)管理人員能上能下、職工能進能出、收入能增能減的機制”，推行任期制和契約化管理有利于提升國企的市場化管理水平；創(chuàng)新選人用人市場機制有利于激發(fā)員工內(nèi)生活力；開展多種形式中長期激勵有利于撬動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。深化國有企業(yè)三項制度改革對于完善國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力具有重要意義。

2008年國際金融危機爆發(fā)，國家出臺四萬億經(jīng)濟計劃以應對復雜多變的經(jīng)濟形勢；2009年《關于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，在四萬億經(jīng)濟計劃的刺激和《指導意見》的加持下，為滿足政府大量的基礎設施投資項目的資金需求，提升區(qū)縣的基礎設施建設水平，各地的區(qū)縣級政府紛紛成立融資平臺，區(qū)縣級城投如雨后春筍般涌現(xiàn)并進入迅猛發(fā)展階段。2014年《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”的要求促使城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，其原有的融資職能逐漸剝離。在轉(zhuǎn)型浪潮下，相較于省市級城投，區(qū)縣級城投的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路走得更加坎坷。大部分的區(qū)縣級城投，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)縣級城投劣勢明顯，例如產(chǎn)業(yè)分散、資產(chǎn)規(guī)模有限、信用評級不高、經(jīng)營性收入較少等，諸多劣勢導致區(qū)縣級城投的市場化轉(zhuǎn)型面臨更大的風險，而關鍵人才隊伍建設則是轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的重要支撐力量：讓合適的人做正確的事，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的內(nèi)生動力，通過加快關鍵人才隊伍建設有利于加速區(qū)縣級城投成功轉(zhuǎn)型。

區(qū)縣級城投的關鍵人才包括公司重要崗位的任職人才和公司關鍵崗位的任職人才。重要崗位對處于同一行業(yè)的公司而言都是相同的。開展基礎設施建設業(yè)務的城投公司離不開安全員正如航空公司離不開機長；開展國有資本投資運營業(yè)務的城投公司離不開風控經(jīng)理正如快遞公司離不開快遞員；開展土地整理與開發(fā)業(yè)務的城投公司離不開前期開發(fā)經(jīng)理正如理發(fā)店離不開理發(fā)師。區(qū)縣級城投公司開展的業(yè)務涵蓋多個行業(yè)，其重要崗位依據(jù)行業(yè)特點相差無幾。

關鍵崗位則由于不同公司的發(fā)展戰(zhàn)略不同存在差異。以兩家開展公益性業(yè)務為主的城投公司為例，A城投和B城投分別依據(jù)地方政府發(fā)展規(guī)劃、地方資源稟賦、自身經(jīng)驗積累做出了不同的轉(zhuǎn)型決定。A公司所在地區(qū)資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展程度高、地方政府財政實力雄厚、公共基礎設施建設較為完備，且A公司持有大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，并具備豐富的地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗，因此A公司將向地產(chǎn)類企業(yè)轉(zhuǎn)型，通過多業(yè)態(tài)布局實現(xiàn)業(yè)務規(guī)模增長；B公司所在地區(qū)資源貧乏且分散、經(jīng)濟發(fā)展較為落后、地方政府財政實力不足，但在過去開展基礎設施建設業(yè)務的過程中，B公司積累了一定的資金，因此B公司未來將轉(zhuǎn)型為建筑工程類企業(yè)，發(fā)展傳統(tǒng)基建這一核心主業(yè)?；趹?zhàn)略定位，以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標，A公司需要關注的關鍵崗位例如負責項目全流程設計與管理的設計管理崗、負責業(yè)務布局規(guī)劃分析的大數(shù)據(jù)開發(fā)工程師等；B公司需要關注的關鍵崗位例如負責機具安裝規(guī)劃與現(xiàn)場施工指導的吊裝工程師、負責施工現(xiàn)場安全管理的安全員等。關鍵崗位即公司應基于戰(zhàn)略定位，通過戰(zhàn)略解碼后確定的那些決定公司生死攸關的崗位。

關鍵人才隊伍建設是區(qū)縣級城投公司市場化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎。區(qū)縣級城投公司注重提升重要崗位和關鍵崗位的人才密度，大力建設關鍵人才隊伍，而關鍵人才隊伍的建設不僅要關注管理崗位，還應關注決定公司未來發(fā)展的核心業(yè)務的基層崗位或核心技術崗位。

區(qū)縣級城投在三項制度改革過程中仍存在著諸多問題，體現(xiàn)在選人、用人、管人方面仍帶有缺乏競爭、流動較少、平衡照顧等不利于企業(yè)市場化競爭的現(xiàn)象，阻礙關鍵人才隊伍的建設。

（一）人事制度改革

1、組織架構(gòu)梳理不到位

區(qū)縣級城投公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中多采取重組整合的方式，但組織架構(gòu)梳理不到位導致重組整合工作在推進過程中速度緩慢甚至停滯。組織架構(gòu)梳理不到位主要體現(xiàn)在部門設置不合理導致職能缺失或發(fā)揮不充分，常出現(xiàn)一個部門兼負幾個部門的職責或某些重要職能無部門承擔的情況。此外，組織架構(gòu)梳理不到位還導致了部門權責劃分不清的問題，出現(xiàn)部門之間推諉扯皮、交叉重疊、溝通協(xié)調(diào)效率低等現(xiàn)象。

2、考核機制不合理

考核機制不合理主要體現(xiàn)在考核指標不合理、考核過程不透明、考核結(jié)果應用不足等方面。首先，考核指標與公司發(fā)展戰(zhàn)略緊密度不夠、與崗位價值不匹配；其次，員工參與考核過程的程度較低，缺乏考核反饋機制，導致考核只是流于形式，并未實際幫助員工改進工作表現(xiàn)；最后，考核結(jié)果大多只與員工的工資相掛鉤，而沒有相應的培訓計劃、職位調(diào)動、職級變化等，考核結(jié)果的應用不足。

（二）勞動制度改革

1、人才流動性低

一定程度上的人才流動有利于城投內(nèi)部融入新鮮血液，為組織帶來新的活力，但區(qū)縣級城投普遍存在人才的橫向、縱向流動性較低的問題。從內(nèi)部人才流動性看，縱向流動困難，人才“能上不能下”，大部分城投以干部提拔作為主要的晉升方式，形成了“千軍萬馬過獨木橋“的現(xiàn)象，導致行政管理通道不合理膨脹、行政管理體系紊亂；橫向流動不易，輪崗交流不足。從外部人才流動性看，外部新鮮血液輸入不足，或者新入職員工由于發(fā)展通道不暢的問題而流失。

2、人才儲備不足

由于城投過去以為地方政府提供融資服務為主業(yè)，其人才儲備以融資業(yè)務相關人才為主。但在市場化轉(zhuǎn)型過程中，業(yè)務的拓展使得城投公司對人才的需求更加多元化，但現(xiàn)有的人才難以支撐城投實現(xiàn)市場化的運營管理，專業(yè)性高、綜合素質(zhì)高的人才儲備不足。

3、人才結(jié)構(gòu)不合理

區(qū)縣級城投的人才來源復雜，包括政府部門、本地國企、勞務派遣、退役軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、社會招聘、校園招聘等，除社會招聘或校園招聘人員外，員工年齡普遍較大，人才年齡結(jié)構(gòu)不合理，呈現(xiàn)老齡化問題，人才隊伍缺乏活力。此外，部分區(qū)縣級城投現(xiàn)有的從業(yè)人員中有大量的非技術員工，例如司機、行政辦公人員等，此類員工無法承擔工程、審計、財務等對專業(yè)性工作，導致區(qū)縣級城投公司出現(xiàn)人員冗余和人才緊缺并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（三）分配制度改革

1、薪酬競爭力較弱

區(qū)縣級城投公司一般由地方國資局作為出資人，同步適用相關工資總額管理辦法、薪酬管理辦法、績效考核管理辦法、權責清單。在滿足上級部門政策要求的情況下，需統(tǒng)籌考慮上年實發(fā)工資（或清算工資）、地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資、企業(yè)工資指導線、城投公司經(jīng)營規(guī)模和財務指標來編制工資總額預算，并按照國有企業(yè)分類進行薪酬制度備案，在限制條件較多而自身利潤較少的情況下，區(qū)縣級城投薪酬水平競爭力較弱，關鍵人才薪酬水平偏低，市場化的股權、分紅與民企相比也不具備競爭力。

2、分配公正性不足

受到計劃經(jīng)濟時代的影響，目前多區(qū)縣級城投仍存在著較為嚴重的平均主義分配思想，在收入分配方面相對采取”中庸“態(tài)度，沒有根據(jù)工作性質(zhì)、崗位價值、個人貢獻等方面在薪酬、福利等方面體現(xiàn)不同崗位及不同任職員工的重要性，員工薪資差距小，尚未體現(xiàn)多勞多得的分配原則，嚴重挫傷了員工的積極性和主動性。

3、激勵機制缺位

很多區(qū)縣級城投未將企業(yè)的戰(zhàn)略目標分解至各部門以及每個員工，而是用統(tǒng)一的標準對企業(yè)員工進行績效評價，缺乏可量化的指標，此外，考核標準也比較模糊，尚未建立具體的評價標準體系，在考核過程中呈現(xiàn)出重人情、本位主義的特點。在考核標準體系不健全的情況下，激勵機制的建立和完善缺乏充分依據(jù)。此外，在已有的激勵方式中存在物質(zhì)激勵手段單一，精神激勵方法欠缺的問題，難以滿足人才需求。

（一）歷史遺留問題

區(qū)縣級城投通常由地方國資局作為出資人出資成立，在人員構(gòu)成上通常由政府行政委派，因此呈現(xiàn)人員層級劃分較多、晉升空間狹窄且渠道單一、薪酬結(jié)構(gòu)與人員身份掛鉤、績效考核與薪酬無法實現(xiàn)強關聯(lián)等問題，在績效考核不科學、晉升渠道不暢、薪酬福利設計不合理的情況下，難以吸引優(yōu)秀的人才留下，導致人才儲備不足且人才結(jié)構(gòu)不合理。

（二）改革主觀能動性不足

區(qū)縣級城投改革主觀性不足主要有兩方面的原因，一是三項制度改革意味著改變城投原有員工的利益和權力的重新分配；二是由于區(qū)縣級城投資源稟賦較差，改革失敗風險較大，眾多區(qū)縣級城投仍持有觀望態(tài)度。

（三）自主造血能力弱

盡管改革要求城投進行市場化轉(zhuǎn)型，但一部分的區(qū)縣級城投存在口號與行動不一致的問題：一邊要求政企分開、市場化經(jīng)營、自負盈虧，一邊區(qū)縣級政府不斷下發(fā)行政命令，要求城投繼續(xù)開展公益性、政治性的業(yè)務。這樣的情況導致區(qū)縣級城投自身造血能力難以提升，難以通過經(jīng)營性業(yè)務發(fā)展創(chuàng)造可觀的利潤，進而導致其薪酬不具備競爭力，難以吸引優(yōu)秀人才的加入。

（四）經(jīng)營意識缺乏

城投業(yè)務的開展受政府指導，因此城投開展的業(yè)務以公益性業(yè)務為主，公益目標大于盈利目標，由于其過去政府背書的特征，城投在開展業(yè)務的過程中受政府影響，厭惡風險，未建立市場化的體制機制，市場經(jīng)營缺乏導致經(jīng)營性業(yè)務的關鍵人才招聘較少，人才儲備不足。且市場競爭意識缺乏也導致城投在分配薪酬和獎勵時強調(diào)人人有份，缺乏公正性。

（一）政府層面

1、推動政企分開進程

由于區(qū)縣級城投業(yè)務類型單一、經(jīng)營性收入較少，其發(fā)展對地方政府依賴度較高，但政企分開、權責劃分是城投實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的必由之路，這不僅有利于政府自身化解隱性債務，也有利于城投公司加速建立符合社會經(jīng)濟發(fā)展需求的市場化企業(yè)制度。政府應主動推進與城投政企分開的進程，明確自身定位，打造與城投的政企合作關系。在放開對城投戰(zhàn)略定位、業(yè)務布局、經(jīng)營發(fā)展、人事任免等各方面管控，給予城投充分的自主決策和經(jīng)營權的同時，向其提供優(yōu)質(zhì)資源、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以協(xié)助城投解決存量債務問題、助力城投轉(zhuǎn)型成功。

2、加大人才引進力度

人才是促進地方經(jīng)濟發(fā)展、加速區(qū)縣級城投轉(zhuǎn)型成功的核心驅(qū)動力量。地方政府應依據(jù)城投轉(zhuǎn)型發(fā)展對人才的需求，建立完善的人才引進機制，注重人才引進精準化、實現(xiàn)人才引進常態(tài)化，從地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢出發(fā)，基于城投公司發(fā)展需求制定人才引進戰(zhàn)略、編制緊缺人才目錄，提高人才引進的數(shù)量和質(zhì)量。在區(qū)縣級政府優(yōu)勢弱于省市級政府的情況下，區(qū)縣級政府應考慮放寬引進人才的條件限制、擴大人才引進渠道，并根據(jù)人才需求，發(fā)布優(yōu)惠政策、增加專項福利、優(yōu)化辦公環(huán)境以增加對人才的吸引力。

3、建立健全地方人才庫

以深化國企的三項制度改革為契機，基于對城投公司用人現(xiàn)狀和用人需求的調(diào)研，政府可通過內(nèi)部、外部兩種渠道建立地方城投人才庫，既為城投公司儲備后備人才，又調(diào)動城投公司在職員工的積極性。對于城投公司已有的內(nèi)部人才，政府可向各城投公司搜集現(xiàn)有人才的信息，通過對人才的科學評估選擇合適的人進入崗位后備人才庫，并依據(jù)公司需求提供人才選用意見，提升人才內(nèi)部的流動性。對于外部人才，政府可借助信息化平臺、利用數(shù)字化技術，廣泛統(tǒng)計并搜集本地區(qū)戶籍人才的數(shù)據(jù)與信息，建立健全跨地區(qū)的地方人才庫，打通人才與城投公司的雙向供需鏈，做到清晰定義人才、精準定位人才、科學評估人才、合理配置人才全流程暢通。

（二）公司層面

1、明確戰(zhàn)略定位

清晰的戰(zhàn)略定位是城投公司開展業(yè)務、搭建關鍵人才隊伍的基礎。區(qū)縣級城投應站在時代、國家和政府的高度，對時代發(fā)展特征進行分析，準確理解國家政策，基于地方政府發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自身資源、資產(chǎn)和經(jīng)驗優(yōu)勢，主動抓住發(fā)展機遇，明確未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略定位，從橫向、縱向雙向拓展業(yè)務布局，切實提升“自我造血能力”。

2、優(yōu)化業(yè)務流程

完善的業(yè)務流程有助于城投高效開展經(jīng)營活動，也是城投明確用人需求的第一步。遵循‘目標導向，以終為始’的原則，對現(xiàn)有業(yè)務流程進行調(diào)研后梳理業(yè)務價值鏈，從工作目標的清晰度、工作內(nèi)容的必要性等方面明確業(yè)務流程的關鍵節(jié)點，最終找出現(xiàn)有業(yè)務流程存在的問題，優(yōu)化形成低成本、高質(zhì)量、高效率的業(yè)務流程，提升對業(yè)務環(huán)節(jié)的有效管理，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效益的增長。

3、健全組織架構(gòu)

合理設置部門并明確部門職能，確保各部門權責清晰、充分發(fā)揮各部門職能是城投避免人員冗余、實現(xiàn)人崗匹配的重要依據(jù)。城投公司應遵循目標一致、效率提升、分工協(xié)作、權責對等、穩(wěn)定性與適應性相結(jié)合等原則，通過優(yōu)化職能部門、減少管理層級、控制管理幅度等措施，實現(xiàn)組織扁平化、高效化，使各部門之間和上下級之間做到責權明確、信息通暢、運轉(zhuǎn)高效。

4、完善管理機制

健全人才選育用留機制是深化三項制度改革、做好關鍵人才隊伍建設的重要舉措。人才選拔機制方面，要制定明確的崗位任職資格標準、繪制清晰的崗位人才畫像、設計科學的人才評估體系、暢通人才發(fā)展通道。通過打造公司品牌、拓寬人才來源等多種方式把外部的人才吸引進來；通過競聘上崗、毛遂自薦、公開投票、直接任命等多種方式讓內(nèi)部優(yōu)秀人才涌現(xiàn)出來。人才培育機制方面，要緊跟公司發(fā)展步伐，建立訓戰(zhàn)結(jié)合的培養(yǎng)機制。公司與管理者做好配合，從公司層面來說需要豐富員工培訓方式，制定并落實培訓計劃；從管理者層面來說，要做好員工工作的反饋和輔導，通過輪崗、帶教等方式做好個性化培養(yǎng)。人才任用機制方面，要遵循市場化原則，打破行政化用人模式，建立契約化用工制度，并注重提升人才流動性。在任職之前應簽訂契約，明確崗位目標、崗位責任、權責利等方面；任職過程中要做好目標管理和過程管理，定期對工作進行復盤，開展工作總結(jié)會、述職述能會等，依據(jù)工作表現(xiàn)或工作成果等做好人才的橫向、縱向流動。人才保留機制方面，要建立結(jié)果導向的績效管理系統(tǒng)，做到目標設置、評估標準、評估方式合理科學；建立利益共創(chuàng)共享的激勵機制，依據(jù)員工動機需求差異，從權力、職級、薪資福利等多方面做到正向激勵與負向激勵相結(jié)合。

5、營造改革氛圍

由于歷史遺留問題，三項制度改革涉及城投公司原有員工的個人利益或權力的重新分配，因此，營造三項制度改革的氛圍有助于消除關鍵人才引進、培育、任用等方面的阻礙。城投公司應通過各種渠道在內(nèi)部宣傳三項制度改革的各項內(nèi)容及公司采取的具體措施，營造積極正向的改革措施。在改革過程中，積極解答員工問題，對有較強反對情緒的員工做好情緒疏導，妥善解決好職工的思想問題。