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來源：DeepSeek

——解碼中國城市化背后的“雙刃劍”

城投公司（地方政府投融資平臺）作為中國特色社會主義市場經濟體制下的特殊產物，自20世紀90年代誕生以來，在推動中國城市化進程、完善基礎設施建設和應對經濟波動中發揮了不可替代的作用。

一、城投公司的歷史定位與貢獻

（一）城市化進程的加速器

城投公司通過整合地方資源、創新融資模式，為城市基礎設施建設提供了關鍵資金支持。在改革開放初期，中國城市化率不足30%，而到2023年已超過65%，年均增長約1個百分點。這一成就與城投公司的運作密不可分。例如，上海城投作為中國首家城投公司，1992年通過發行債券和引入國際銀行貸款，推動了浦東新區開發，成為全國城市建設的標桿。城投公司主導的土地整理、棚戶區改造、軌道交通等項目，顯著提升了城市功能與居民生活品質。

（二）宏觀經濟調控的重要工具

在2008年全球金融危機和2020年新冠疫情期間，城投公司成為地方政府落實國家“穩增長”政策的核心抓手。通過承接中央財政刺激項目（如“四萬億計劃”）、建設方艙醫院和防疫設施，城投公司不僅穩定了地方經濟，還通過逆周期投資緩解了經濟下行壓力。其作為政策傳導載體的功能，在特殊時期確保了國家戰略的快速落地。

（三）地方財政困境的“解壓閥”

分稅制改革后，地方政府事權與財權不匹配的矛盾日益突出。城投公司通過土地抵押、政府信用背書等方式，為地方財政開辟了隱性融資渠道。2010年至2013年，城投債發行規模從4062.5億元激增至1.4萬億元，有效填補了地方基建資金缺口。這種模式雖非完美，但在特定歷史階段解決了地方政府“無錢辦事”的難題。

二、城投公司的主要問題與風險

盡管貢獻顯著，城投公司在快速擴張中積累的結構性矛盾逐漸暴露，成為威脅地方財政安全與金融穩定的“灰犀牛”。其核心問題可歸納為以下四類：

（一）債務規模龐大且結構失衡

截至2023年底，全國城投公司有息債務規模達64.1萬億元，占GDP比重超過50%。其中，非標債務（信托、融資租賃等）占比達75%，且期限錯配嚴重：2024年8月單月到期規模達5298.13億元，而同期經營性現金流覆蓋率不足10%25。債務結構上，東部省份（如江蘇、浙江）債務存量占全國近40%，而貴州、云南等西部地區債務率超過300%，區域風險分化顯著。

（二）造血能力弱化與政企邊界模糊

城投公司長期依賴政府指令性業務，公益性項目占比超過70%，導致盈利能力低下。2023年城投公司凈資產收益率（ROE）中位數僅為1.1%，遠低于市場化企業平均水平。同時，政企不分問題突出：約70%的城投高管由公務員兼任，業務決策受行政干預嚴重，市場化轉型舉步維艱。例如，某市級城投公司資產規模超千億元，年利潤僅1.19億元，收入嚴重依賴財政補貼。

（三）資產質量與流動性危機

城投公司資產中，公益性資產（如市政道路、公園）占比高達70%，缺乏變現能力。2023年土地資產規模同比下降34.5%，主因房地產低迷和政策限制。流動性方面，現金短債比中位數僅為0.4，近九成公司無法覆蓋短期債務，依賴“借新還舊”維持運轉。一旦融資渠道收緊（如2021年“15號文”限制非標融資），可能引發區域性債務危機。

（四）信息不透明與監管套利

地方政府隱性債務長期游離于預算監管之外。2015年后，財政部停止公布城投債務數據，導致市場僅能通過發債信息推測風險。非標違約事件自2018年激增，2023年1-4月達73起，涉及97家城投企業，但公開市場債券仍維持“零違約”，依賴政府隱性兜底維持“城投信仰”。這種“剛性兌付”預期加劇了道德風險，使金融機構盲目追逐高收益城投債，形成系統性風險隱患。

三、轉型困境與深層矛盾

城投公司的轉型困局既是歷史路徑依賴的結果，也折射出中央與地方博弈、財政與金融體制改革的深層矛盾：

（一）城市化階段轉換與功能錯位

中國城市化率突破65%后，增量基建需求下降，但城投公司仍未擺脫“大拆大建”模式。2023年，傳統基建類城投公司營收增速不足3%，而產業投資、文旅運營等新興業務占比不足20%。功能定位滯后于城市發展需求，導致資源錯配與效率損失。

（二）財政體制改革的“半成品”

分稅制改革未徹底解決地方事權與財權失衡問題。地方政府稅收占比從1993年的78%降至目前的50%以下，卻承擔了70%的公共支出責任。城投公司實質上是地方政府突破《預算法》約束的融資工具，其存在反映了中央與地方財政關系的制度性缺陷。

（三）金融市場化與風險傳導

城投債被視為“準市政債”，但其風險定價長期偏離市場規律。2023年城投債加權發行利率僅2.8%，較同期民企債低150BP，扭曲了金融市場資源配置。一旦風險暴露，可能通過銀行、信托等渠道引發連鎖反應，威脅金融穩定。

四、轉型路徑與政策建議

化解城投債務風險需統籌短期流動性紓困與中長期體制改革，具體建議如下：

（一）短期化債：以時間換空間

債務置換與展期。通過發行特殊再融資債券、政策性銀行貸款置換高息非標債務。例如，2023年江蘇、山東等省通過債務重組降低融資成本200BP以上，年節約利息超7000億元。

資產證券化與REITs。盤活存量基礎設施資產。2022年基礎設施公募REITs試點擴募，為城投公司提供退出渠道，提升資產流動性。

（二）中期轉型：市場化與專業化

分類監管與功能重構。按“335”標準（非經營性資產占比≤30%、非經營性收入≤30%、財政補貼占利潤≤50%）推動城投分類轉型。公益性業務剝離至政府專項債，經營性業務通過混改引入社會資本。

產業鏈整合與產城融合。借鑒合肥建投模式，圍繞地方優勢產業（如新能源汽車、半導體）設立產業基金，從“融資端”轉向“投資端”，培育可持續盈利模式。

（三）長期改革：財政與金融協同

重構央地財政關系。上收部分事權至中央，擴大地方稅基（如房地產稅試點），建立事權與支出責任匹配的財政體系。

強化債務硬約束。將城投債務納入政府績效考核，實施“終身問責制”，遏制違規舉債沖動。

五、結論

城投公司是中國特殊制度環境下的歷史產物，其貢獻與風險如同一枚硬幣的兩面。在高質量發展階段，唯有通過市場化轉型、財政體制改革與金融風險防控的“三重奏”，才能實現“去平臺化”與“再市場化”的平衡。未來，城投公司或將分化為兩類主體：一類回歸公共服務職能，成為地方政府專項債的實施載體；另一類轉型為城市綜合運營商，在產業投資與資本運作中重塑競爭力。這一過程不僅關乎數萬億債務的安危，更是中國探索新型城鎮化與政府治理模式的關鍵試驗。

說明：本文為借助 deepseek 工具得出的觀點，不涉及我司的任何立場和意見，也不構成任何專業建議。